La pr\u00e9sente question vise \u00e0 clarifier le cadre juridique dont la Banque nationale suisse (BNS) dispose pour cr\u00e9er de nouvelles cat\u00e9gories de placement (telles que le bitcoin). Elle ne remet pas en question l\u2019autonomie de la BNS dans sa politique de placement.
Au regard de l\u2019importance croissante des cryptomonnaies \u00e0 l\u2019\u00e9chelle mondiale, il convient de se demander si les bases l\u00e9gales sont encore adapt\u00e9es et si elles conf\u00e8rent \u00e0 la BNS la flexibilit\u00e9 n\u00e9cessaire pour garantir la stabilit\u00e9 du syst\u00e8me financier. La capitalisation boursi\u00e8re de l\u2019ensemble des cat\u00e9gories de placement \u00e0 l\u2019\u00e9chelle mondiale s\u2019\u00e9l\u00e8ve en effet, selon les estimations de MSCI, \u00e0 270,7 billions de dollars. Quant \u00e0 la capitalisation boursi\u00e8re du bitcoin, elle se monte actuellement \u00e0 quelque 2,02 billions de dollars, ce qui en fait une cat\u00e9gorie de placement de plus en plus importante.
En vertu de l\u2019art. 9 de la loi sur la Banque nationale (LBN ; RS 951.11), la BNS peut, pour remplir ses t\u00e2ches de politique mon\u00e9taire, effectuer diff\u00e9rents types d\u2019op\u00e9rations financi\u00e8res, telles que l\u2019achat et la vente de cr\u00e9ances, de valeurs mobili\u00e8res et de m\u00e9taux pr\u00e9cieux (art. 9, al. 1, let. c). Or, la question se pose de savoir si les bitcoins peuvent, en vertu de la LBN, \u00eatre utilis\u00e9s \u00e0 titre d\u2019actifs pour la couverture de la masse mon\u00e9taire.
Dans ce contexte, je prie le Conseil f\u00e9d\u00e9ral de r\u00e9pondre aux questions suivantes :
Question 1 :
Les op\u00e9rations financi\u00e8res (op\u00e9rations avec des intervenants sur les march\u00e9s financiers) que la BNS peut effectuer pour remplir ses t\u00e2ches de politique mon\u00e9taire sont \u00e9num\u00e9r\u00e9es \u00e0 l\u2019art. 9, al. 1, LBN. Elles incluent notamment l\u2019achat et la vente, sur les march\u00e9s financiers, de cr\u00e9ances et de valeurs mobili\u00e8res libell\u00e9es en francs suisses ou en monnaies \u00e9trang\u00e8res ainsi que de m\u00e9taux pr\u00e9cieux et de cr\u00e9ances en m\u00e9taux pr\u00e9cieux (art. 9, al. 1, let. c, LBN). Les cryptomonnaies telles que le bitcoin ne sont pas mentionn\u00e9es dans cette \u00e9num\u00e9ration, mais elles ne sont pas exclues. Leur nature juridique est controvers\u00e9e. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral range les cryptomonnaies dites classiques comme le bitcoin (contrairement aux cryptomonnaies stables [stablecoins], par exemple) dans la cat\u00e9gorie des actifs de fait immat\u00e9riels, car la cr\u00e9ance qui y est li\u00e9e n\u2019a pas de d\u00e9biteur (cf. message du 27 novembre 2019 relatif \u00e0 la loi f\u00e9d\u00e9rale sur l\u2019adaptation du droit f\u00e9d\u00e9ral aux d\u00e9veloppements de la technologie des registres \u00e9lectroniques distribu\u00e9s [FF 2020 223, 233, 267). Ce point de vue est largement partag\u00e9 dans la doctrine. En cons\u00e9quence, on pourrait consid\u00e9rer que le bitcoin ne peut \u00eatre qualifi\u00e9 ni de cr\u00e9ance ni de valeur mobili\u00e8re ou de chose et que, de ce fait, il n\u2019entre pas dans le champ d\u2019application de l\u2019art. 9, al. 1, let. c, LBN. Ce serait toutefois ignorer que l\u2019art. 9 LBN a \u00e9t\u00e9 d\u00e9lib\u00e9r\u00e9ment formul\u00e9 de mani\u00e8re ouverte pour que la BNS ait une grande marge de man\u0153uvre dans le domaine des op\u00e9rations et pour qu\u2019elle puisse ex\u00e9cuter ses t\u00e2ches dans les meilleures conditions possibles face \u00e0 l\u2019\u00e9volution des march\u00e9s financiers (cf. message du 26 juin 2002 concernant la r\u00e9vision de la loi sur la Banque nationale [FF 2002 5645, 5746]). La d\u00e9tention d\u2019actifs d\u2019un nouveau genre, comme le bitcoin, qui sont n\u00e9goci\u00e9s sur les march\u00e9s financiers ne saurait donc \u00eatre exclue. Les limites \u00e0 leur acquisition d\u00e9coulent en premier lieu du fait que la BNS doit, en raison de ses t\u00e2ches, respecter des exigences sp\u00e9cifiques quant \u00e0 la composition de ses r\u00e9serves mon\u00e9taires (notamment en ce qui concerne la liquidit\u00e9, le risque et le rendement [cf. message du 26 juin 2002 concernant la r\u00e9vision de la loi sur la Banque nationale (FF 2002 5645, 5738)]). D\u00e8s lors, si la BNS parvient \u00e0 la conclusion, sur la base d\u2019une appr\u00e9ciation autonome, que l\u2019acquisition de bitcoins ou d\u2019autres cryptomonnaies est utile \u00e0 l\u2019ex\u00e9cution de ses t\u00e2ches de politique mon\u00e9taire et satisfait aux exigences en mati\u00e8re de r\u00e9serves mon\u00e9taires, cette acquisition ne peut \u00eatre exclue dans le cadre du droit en vigueur.
Comme elle l\u2019a expliqu\u00e9 \u00e0 plusieurs reprises, notamment lors des assembl\u00e9es g\u00e9n\u00e9rales de ces derni\u00e8res ann\u00e9es, la BNS refuse \u00e0 l\u2019heure actuelle de consid\u00e9rer le bitcoin comme un actif lui permettant d\u2019ex\u00e9cuter ses t\u00e2ches de politique mon\u00e9taire. Elle fait valoir en particulier qu\u2019en raison de son assez faible liquidit\u00e9 et de ses fortes fluctuations de valeur, le bitcoin ne remplit pas les exigences des actifs pouvant entrer dans la composition de ses r\u00e9serves mon\u00e9taires. Si elle devait changer d\u2019appr\u00e9ciation, la BNS pourrait tout \u00e0 fait \u2013 comme cela est expliqu\u00e9 ci-dessus \u2013 acqu\u00e9rir des cryptomonnaies comme le bitcoin dans le cadre l\u00e9gal en vigueur.
Question 2 : voir la r\u00e9ponse \u00e0 la question 1.
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