Se fondant sur l\u2019art. 160, al. 1, de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale, le Grand Conseil du canton du Tessin soumet \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale une initiative par laquelle il demande la modification de l\u2019art. 7, al. 2, let. a, du code de proc\u00e9dure p\u00e9nale (CPP) de mani\u00e8re \u00e0 permettre aux cantons d\u2019exclure ou de limiter la responsabilit\u00e9 p\u00e9nale des membres des autorit\u00e9s l\u00e9gislatives communales pour des propos tenus devant un conseil communal ou une assembl\u00e9e communale.
","ReasonText":"L\u2019immunit\u00e9 parlementaire est un principe juridique destin\u00e9 \u00e0 garantir aux membres d\u2019une assembl\u00e9e l\u00e9gislative la possibilit\u00e9 d\u2019exercer librement leurs fonctions, sans devoir craindre de cons\u00e9quences l\u00e9gales en raison des opinions qu\u2019ils expriment ou des actes qu\u2019ils accomplissent dans le cadre de leur mandat. Ce principe prot\u00e8ge la libert\u00e9 d\u2019expression et l\u2019ind\u00e9pendance des parlementaires, garantissant un d\u00e9bat d\u00e9mocratique libre et ouvert.
En Suisse, l\u2019immunit\u00e9 parlementaire est r\u00e9glement\u00e9e tant au niveau f\u00e9d\u00e9ral qu\u2019au niveau cantonal. Au niveau f\u00e9d\u00e9ral, les membres de l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale b\u00e9n\u00e9ficient d\u2019une protection pour les d\u00e9clarations qu\u2019ils font dans le cadre des d\u00e9lib\u00e9rations parlementaires, des activit\u00e9s des commissions et de leurs autres activit\u00e9s en lien avec leur mandat parlementaire. Durant les sessions, l\u2019immunit\u00e9 parlementaire les prot\u00e8ge en outre de proc\u00e9dures p\u00e9nales pour des infractions qui n\u2019ont pas de lien avec l\u2019exercice de leurs fonctions, sauf en cas d\u2019urgence, notamment s\u2019ils sont arr\u00eat\u00e9s apr\u00e8s avoir \u00e9t\u00e9 pris en flagrant d\u00e9lit.
Dans le canton du Tessin, l\u2019art. 51 de la legge sul Gran Consiglio (loi sur le Grand Conseil) accorde une protection similaire aux d\u00e9put\u00e9es et d\u00e9put\u00e9s cantonaux. Le 16 septembre 2024, le Grand Conseil a adopt\u00e9 la motion 1423, qui visait \u00e0 modifier la legge organica comunale (loi organique communale) [LOC] afin d\u2019\u00e9tendre cette protection aux membres des organes l\u00e9gislatifs communaux, le but \u00e9tant d\u2019\u00e9viter que l\u2019exercice de leurs pr\u00e9rogatives d\u00e9mocratiques au niveau local ne soit entrav\u00e9 par la crainte de poursuites p\u00e9nales pour des propos tenus au sein de leur conseil ou de leur assembl\u00e9e.
Le cheminement qui a conduit \u00e0 cette d\u00e9cision a commenc\u00e9 le 16 septembre 2019, avec le d\u00e9p\u00f4t de la motion 1423 par le d\u00e9put\u00e9 Tiziano Galeazzi. La motion demandait que l\u2019immunit\u00e9 soit \u00e9tendue aux conseill\u00e8res et conseillers communaux ainsi qu\u2019aux citoyennes et citoyens actifs dans les assembl\u00e9es communales, \u00e0 l\u2019instar de ce qui est d\u00e9j\u00e0 pr\u00e9vu pour les parlementaires cantonaux. Apr\u00e8s un long examen au sein de la Commissione Costituzione e leggi (Commission Constitution et lois), deux rapports pr\u00e9sentant des avis oppos\u00e9s ont \u00e9t\u00e9 publi\u00e9s le 25 juin 2024 : le rapport de la majorit\u00e9 de la commission (7786 R1), favorable \u00e0 la modification l\u00e9gislative, et le rapport de la minorit\u00e9 (7786 R2), qui a \u00e9mis des doutes quant \u00e0 la compatibilit\u00e9 de la proposition avec le droit f\u00e9d\u00e9ral.
Malgr\u00e9 ces r\u00e9serves, le Grand Conseil a approuv\u00e9 la modification de la LOC lors de sa s\u00e9ance du 16 septembre 2024, donnant ainsi au Conseil d\u2019\u00c9tat le mandat d\u2019\u00e9laborer un message de mise en \u0153uvre.
Cette d\u00e9cision a toutefois soulev\u00e9 des questions juridiques, notamment en ce qui concerne sa conformit\u00e9 avec l\u2019art. 7, al. 2, let. a, du code de proc\u00e9dure p\u00e9nale (CPP), qui pr\u00e9voit une immunit\u00e9 exclusivement pour les membres des autorit\u00e9s l\u00e9gislatives cantonales. Dans le cadre du mandat qui lui avait \u00e9t\u00e9 confi\u00e9, le Conseil d\u2019\u00c9tat a demand\u00e9 un avis \u00e0 l\u2019Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice (OFJ). Selon l\u2019interpr\u00e9tation de ce dernier, les cantons ne sont pas habilit\u00e9s \u00e0 \u00e9tendre de mani\u00e8re autonome l\u2019immunit\u00e9 aux organes l\u00e9gislatifs communaux. Il faudrait pour cela que le CPP ait \u00e9t\u00e9 pr\u00e9alablement modifi\u00e9 en ce sens.
L\u2019objection de l\u2019OFJ se fonde sur une interpr\u00e9tation du principe de l\u00e9galit\u00e9 selon laquelle l\u2019art. 7, al. 2, let. a, CPP ne pr\u00e9voit une immunit\u00e9 que pour les membres des autorit\u00e9s l\u00e9gislatives cantonales et l\u2019extension d\u2019une telle pr\u00e9rogative aux organes l\u00e9gislatifs communaux, en l\u2019absence de base l\u00e9gale explicite au niveau f\u00e9d\u00e9ral, pourrait \u00eatre contraire au droit (f\u00e9d\u00e9ral) sup\u00e9rieur, si bien que la validit\u00e9 juridique de la norme cantonale serait sujette \u00e0 contestation.
Toutefois, m\u00eame si la r\u00e8gle est claire sur le plan formel, la position de l\u2019OFJ n\u2019exclut pas d\u00e9finitivement l\u2019extension de l\u2019immunit\u00e9. Au contraire, l\u2019office lui-m\u00eame admet que la question reste ouverte et qu\u2019une solution pourrait \u00eatre trouv\u00e9e, soit par voie de jurisprudence d\u00e8s lors qu\u2019un tribunal appel\u00e9 \u00e0 se prononcer reconna\u00eetrait la possibilit\u00e9 d\u2019une interpr\u00e9tation \u00e9volutive et syst\u00e9matique du CPP et \u00e9tendrait ainsi le champ d\u2019application aux organes l\u00e9gislatifs communaux, soit par une intervention l\u00e9gislative explicite au niveau f\u00e9d\u00e9ral, comme le propose l\u2019initiative du canton du Tessin, qui vise \u00e0 combler un vide r\u00e9glementaire et \u00e0 conf\u00e9rer une s\u00e9curit\u00e9 juridique \u00e0 l\u2019action des cantons.
L\u2019absence de base juridique actuelle n\u2019\u00e9quivaut donc pas \u00e0 une interdiction absolue : le syst\u00e8me f\u00e9d\u00e9ral suisse, qui est fond\u00e9 sur le dialogue entre les niveaux institutionnels et sur le d\u00e9veloppement dynamique du droit, permet de surmonter les \u00e9ventuelles rigidit\u00e9s r\u00e9glementaires gr\u00e2ce aux instruments pr\u00e9vus dans l\u2019ordre juridique, dans le respect des principes d\u00e9mocratiques et de l\u2019\u00c9tat de droit.
L\u2019avis de l\u2019OFJ, m\u00eame s\u2019il a valeur de r\u00e9f\u00e9rence, n\u2019a pas de caract\u00e8re contraignant. Le Conseil d\u2019\u00c9tat est par cons\u00e9quent tenu de mettre en \u0153uvre la volont\u00e9 exprim\u00e9e par le parlement cantonal.
C\u2019est dans ce contexte que s\u2019inscrit l\u2019initiative d\u00e9pos\u00e9e le 4 novembre 2024, qui vise \u00e0 modifier l\u2019art. 7 du code de proc\u00e9dure p\u00e9nale pour que les membres des autorit\u00e9s l\u00e9gislatives communales b\u00e9n\u00e9ficient eux aussi de l\u2019immunit\u00e9 parlementaire. L\u2019objectif est double : d\u2019une part, combler un vide r\u00e9glementaire et pr\u00e9venir d\u2019\u00e9ventuels conflits de droit ; d\u2019autre part, fournir aux cantons une base l\u00e9gale claire et s\u00fbre.
Cette initiative vise en outre \u00e0 sensibiliser l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale \u00e0 l\u2019importance d\u2019assurer une protection ad\u00e9quate \u00e9galement aux personnes impliqu\u00e9es dans la vie politique au niveau local. Comme le rel\u00e8ve le rapport de la majorit\u00e9 de la Commission Constitution et lois du Grand Conseil tessinois, il est difficile de justifier l\u2019in\u00e9galit\u00e9 de traitement entre les membres des autorit\u00e9s ex\u00e9cutives ou judiciaires \u2013 d\u00e9j\u00e0 couverts par l\u2019art. 7, al. 2, let. a. du CPP \u2013 et les conseill\u00e8res et conseillers communaux, qui s\u2019exposent personnellement dans le d\u00e9bat d\u00e9mocratique local. L\u2019engagement civique de celles et ceux qui se mettent \u00e0 la disposition de la collectivit\u00e9 m\u00e9rite une protection \u00e0 la hauteur de la fonction exerc\u00e9e, notamment pour \u00e9viter de dissuader des personnes motiv\u00e9es de s\u2019investir dans la vie politique.
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