Les Commissions de gestion des Chambres f\u00e9d\u00e9rales (CdG) ont constat\u00e9, \u00e0 plusieurs reprises, des manquements de la part de juges au sein des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux. Actuellement, il n\u2019existe aucune mesure disciplinaire pr\u00e9vue \u00e0 l\u2019encontre des magistrates et magistrats, \u00e0 l\u2019exception de leur r\u00e9vocation. Afin de renforcer la confiance \u00e0 l\u2019\u00e9gard des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux et de leur bon fonctionnement, les CdG consid\u00e8rent qu\u2019il est n\u00e9cessaire d\u2019introduire un syst\u00e8me disciplinaire. Pour ce faire, elles ont d\u00e9cid\u00e9 de d\u00e9poser l\u2019initiative parlementaire 25.401. Les principes de l\u2019ind\u00e9pendance des juges, de l\u2019autonomie des tribunaux en mati\u00e8re d\u2019organisation et de la s\u00e9paration des pouvoirs devront \u00eatre respect\u00e9s lors de la mise en \u0153uvre de cette initiative.
Les CdG exercent la haute surveillance sur la gestion des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux (Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, Tribunal p\u00e9nal f\u00e9d\u00e9ral, Tribunal administratif f\u00e9d\u00e9ral et Tribunal f\u00e9d\u00e9ral des brevets). Compte tenu de la s\u00e9paration des pouvoirs et de l\u2019autonomie des tribunaux, elles font preuve de retenue dans leur contr\u00f4le politique. Dans le cadre de leur activit\u00e9, les CdG ont malgr\u00e9 tout constat\u00e9 \u00e0 plusieurs reprises des manquements, parfois graves, de la part de certains juges. Bien que ces manquements ne concernent pas l\u2019activit\u00e9 judiciaire, ils portent n\u00e9anmoins atteinte au fonctionnement et \u00e0 la r\u00e9putation des tribunaux concern\u00e9s. Les CdG sont donc d\u2019avis qu\u2019il convient d\u2019introduire un syst\u00e8me disciplinaire pour renforcer la confiance \u00e0 l\u2019\u00e9gard de ces institutions et de leur bon fonctionnement.
Syst\u00e8me disciplinaire apolitique et conforme \u00e0 la Constitution
L\u2019initiative d\u00e9pos\u00e9e par les CdG vise \u00e0 cr\u00e9er une base l\u00e9gale permettant d\u2019introduire une surveillance disciplinaire des juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux. Cette surveillance disciplinaire doit porter sur le respect des devoirs de fonction des juges et s\u2019appliquer au cas par cas. L\u2019introduction d\u2019un syst\u00e8me disciplinaire et la possibilit\u00e9 d\u2019une proc\u00e9dure de r\u00e9vocation au Tribunal f\u00e9d\u00e9ral doivent \u00eatre examin\u00e9es de mani\u00e8re approfondie et mises en \u0153uvre dans le cadre du processus l\u00e9gislatif. \u00c0 cet \u00e9gard, il est imp\u00e9ratif de garantir une possibilit\u00e9 de recours contre les d\u00e9cisions relatives aux mesures disciplinaires prononc\u00e9es contre des juges et de pleinement respecter les principes constitutionnels de l\u2019ind\u00e9pendance des juges, de l\u2019autonomie des tribunaux en mati\u00e8re d\u2019organisation et de la s\u00e9paration des pouvoirs.
Pour mettre en \u0153uvre ce syst\u00e8me disciplinaire, il faudrait id\u00e9alement cr\u00e9er un organe de surveillance externe aux tribunaux, ind\u00e9pendant de toute influence politique. Il pourrait par exemple s\u2019agir d\u2019un Conseil sup\u00e9rieur de la magistrature, comme le connaissent d\u00e9j\u00e0 plusieurs cantons. M\u00eame un organe nouvellement cr\u00e9\u00e9 serait soumis \u00e0 la haute surveillance de l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale pr\u00e9vue par la Constitution.
Insatisfaction face au manque de possibilit\u00e9s de sanctions dans le droit en vigueur
L\u2019absence d\u2019une surveillance disciplinaire est une question d\u2019une grande port\u00e9e institutionnelle. Selon l\u2019exp\u00e9rience des CdG, il n\u2019a souvent pas \u00e9t\u00e9 possible de r\u00e9primander correctement le comportement fautif de certains juges ou d\u2019y r\u00e9agir de mani\u00e8re satisfaisante. Cela s\u2019explique notamment par le fait qu\u2019il n\u2019existe aucune possibilit\u00e9 de sanction contraignante, \u00e0 l\u2019exception de la r\u00e9vocation ou de la non-r\u00e9\u00e9lection.
La seule mesure disciplinaire que le droit en vigueur pr\u00e9voit \u00e0 l\u2019encontre des juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux de premi\u00e8re instance est leur r\u00e9vocation par l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale. Il n\u2019existe cependant aucune mesure \u00e9quivalente qui s\u2019appliquerait aux juges du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral.
Par ailleurs, les obstacles \u00e0 la r\u00e9vocation ou \u00e0 la non-r\u00e9\u00e9lection des juges par le Parlement sont nombreux (mais n\u00e9cessaires). La Commission administrative du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral estime, elle aussi, que le principe actuel du \u00ab tout ou rien \u00bb en ce qui concerne les affaires disciplinaires au sein des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux de premi\u00e8re instance n\u2019est pas satisfaisant.
Mise en place d\u2019une surveillance disciplinaire conforme \u00e0 la Constitution
Les CdG ont command\u00e9 deux avis de droit (l\u2019un r\u00e9dig\u00e9 par le prof. Thurnherr et l\u2019autre par le prof. Tanquerel), afin de d\u00e9terminer la marge de man\u0153uvre constitutionnelle et l\u00e9gale en vue de l\u2019introduction d\u2019une surveillance disciplinaire. Ces expertises indiquent que la mise en place d\u2019une surveillance disciplinaire \u00e0 l\u2019\u00e9gard des juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux de premi\u00e8re instance est conforme \u00e0 la Constitution, \u00e0 condition que les trois principes constitutionnels mentionn\u00e9s plus haut soient respect\u00e9s. Les deux avis de droit ne se prononcent pas d\u2019une mani\u00e8re d\u00e9finitive sur la question de savoir si une surveillance disciplinaire doit \u00e9galement \u00eatre introduite \u00e0 l\u2019\u00e9gard des juges du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, car des clarifications suppl\u00e9mentaires \u00e0 ce sujet sont n\u00e9cessaires.
La Commission judiciaire des Chambres f\u00e9d\u00e9rales (CJ) serait la plus concern\u00e9e par la mise en \u0153uvre de l\u2019initiative, puisque c\u2019est elle qui pr\u00e9pare l\u2019\u00e9lection et la r\u00e9\u00e9lection des juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux et qui soumet ses propositions \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale. Consult\u00e9e par les CdG, la CJ soutient l\u2019initiative.
Secr\u00e9tariat de la Commission de gestion (CdG)
","DraftText":null,"SubmittedText":"Il y a lieu d\u2019\u00e9laborer les bases l\u00e9gales permettant d\u2019introduire une surveillance disciplinaire des juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux. Les principes de l\u2019ind\u00e9pendance des juges, de l\u2019autonomie des tribunaux en mati\u00e8re d\u2019organisation et de la s\u00e9paration des pouvoirs devront \u00eatre respect\u00e9s.
","ReasonText":"La confiance dans la justice, et donc son acceptation par la population, est fondamentale pour l\u2019\u00c9tat de droit. Dans l\u2019exercice de la haute surveillance sur la gestion des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux, les Commissions de gestion du Conseil national et du Conseil des \u00c9tats (CdG-N et CdG-E) ont constat\u00e9 \u00e0 plusieurs reprises, ces derni\u00e8res ann\u00e9es, des manquements de la part de certains juges. Ces incidents, qui \u2013 faute notamment d\u2019instruments contraignants \u2013 n\u2019ont pas pu \u00eatre r\u00e9solus de mani\u00e8re satisfaisante, portent pr\u00e9judice aux tribunaux concern\u00e9s et nuisent \u00e0 la confiance dans la justice. Des difficult\u00e9s non r\u00e9solues au niveau des personnes peuvent en outre entra\u00eener des probl\u00e8mes institutionnels.
La seule mesure disciplinaire que le droit en vigueur pr\u00e9voit \u00e0 l\u2019encontre des juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux de premi\u00e8re instance est leur r\u00e9vocation par l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale (art. 49 LOAP ; art. 10 LTAF ; art. 14 LTFB). Il n\u2019existe pas de mesure \u00e9quivalente qui s\u2019appliquerait aux juges du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral. Aucune autre mesure disciplinaire n\u2019est pr\u00e9vue. Il n\u2019existe ainsi pas de surveillance disciplinaire \u00e0 proprement parler. La r\u00e9vocation par le Parlement est la seule sanction possible. Il s\u2019agit d\u2019une mesure extr\u00eame et extr\u00eamement controvers\u00e9e au regard des institutions politiques. La Commission administrative du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral (CA-TF) estime elle aussi que ce choix tr\u00e8s restreint entre tout ou rien en mati\u00e8re disciplinaire aux tribunaux f\u00e9d\u00e9raux de premi\u00e8re instance n\u2019est pas satisfaisant. Quant au Groupe d\u2019\u00c9tats contre la corruption (GRECO), il critique, dans son rapport d\u2019\u00e9valuation sur la Suisse de 2016, l\u2019absence de mesures disciplinaires moins lourdes.
L\u2019absence de surveillance disciplinaire est une question qui concerne les institutions politiques dans leur ensemble. La CdG-N et la CdG-E consid\u00e8rent qu\u2019il est n\u00e9cessaire de l\u00e9gif\u00e9rer en cons\u00e9quence s\u2019agissant des juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux, en pr\u00e9voyant imp\u00e9rativement une possibilit\u00e9 de recours contre les d\u00e9cisions relatives aux mesures disciplinaires prononc\u00e9es contre des juges. Les possibilit\u00e9s en mati\u00e8re de recours ainsi que les d\u00e9fis qui y sont li\u00e9s varient en fonction de l\u2019attribution des comp\u00e9tences concr\u00e8tes aux diff\u00e9rents acteurs et actrices dans le domaine de la surveillance disciplinaire.
Les commissions ont command\u00e9 deux avis de droit (publi\u00e9s dans leur communiqu\u00e9 de presse du 24.1.2025) afin de d\u00e9terminer la marge de man\u0153uvre constitutionnelle et l\u00e9gale disponible en vue de l\u2019introduction d\u2019une surveillance disciplinaire. Ces expertises indiquent que la mise en place d\u2019une surveillance disciplinaire \u00e0 l\u2019\u00e9gard des juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux de premi\u00e8re instance est conforme \u00e0 la Constitution si elle respecte les principes de l\u2019ind\u00e9pendance des juges, de l\u2019autonomie des tribunaux et de la s\u00e9paration des pouvoirs. Les deux avis de droit ne se prononcent pas d\u2019une mani\u00e8re d\u00e9finitive sur la question de savoir si une surveillance disciplinaire doit \u00e9galement \u00eatre introduite \u00e0 l\u2019\u00e9gard des juges du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, car des clarifications suppl\u00e9mentaires \u00e0 ce sujet sont n\u00e9cessaires. Dans le cadre de la mise en \u0153uvre de l\u2019initiative parlementaire, la commission comp\u00e9tente en la mati\u00e8re doit examiner de mani\u00e8re approfondie et mettre en \u0153uvre l\u2019introduction d\u2019un syst\u00e8me disciplinaire et la possibilit\u00e9 de cr\u00e9er une proc\u00e9dure de r\u00e9vocation. La question des cons\u00e9quences d\u00e9coulant du statut de magistrat ou de magistrate des juges f\u00e9d\u00e9raux devra en particulier \u00eatre \u00e9tudi\u00e9e dans le cadre de ces clarifications.
Les CdG sont convaincues qu\u2019un organe de surveillance externe aux tribunaux \u2013 qu\u2019il s\u2019agit donc de cr\u00e9er \u2013 serait le mieux \u00e0 m\u00eame d\u2019exercer la surveillance disciplinaire sur les juges des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux. Elles soulignent qu\u2019un Conseil sup\u00e9rieur de la magistrature (CSM) \u2013 puisque c\u2019est de cela qu\u2019il est question \u2013 serait une autorit\u00e9 de surveillance \u00e0 part enti\u00e8re. Plusieurs cantons disposent d\u2019un tel organe (Fribourg, Argovie, Tessin, Vaud, Valais, Neuch\u00e2tel, Gen\u00e8ve, Jura et, \u00e0 partir de 2025, les Grisons). La cr\u00e9ation d\u2019un CSM se distingue de la proposition d\u2019instaurer un Conseil de la magistrature formul\u00e9e par la CAJ-E en 2001 (FF 2002 1128).
Par ailleurs, il faudrait \u00e9galement examiner s\u2019il est opportun d\u2019adapter la surveillance des commissions f\u00e9d\u00e9rales d\u2019estimation. En ce qui concerne la haute surveillance, il s\u2019agit de souligner que le statu quo doit \u00eatre maintenu.
Les CdG sont d\u2019avis que, contrairement \u00e0 la surveillance disciplinaire, la surveillance institutionnelle des tribunaux f\u00e9d\u00e9raux de premi\u00e8re instance est d\u00e9j\u00e0 suffisamment r\u00e9glement\u00e9e \u00e0 l\u2019heure actuelle. Elle est assur\u00e9e par la CA-TF. Si des adaptations peuvent \u00eatre envisag\u00e9es \u00e0 ce sujet dans le cadre de l\u2019\u00e9laboration d\u2019un projet d\u2019acte l\u00e9gislatif, les CdG estiment qu\u2019il n\u2019y a pas d\u2019urgence en la mati\u00e8re.
Enfin, il convient de mentionner que, pour des raisons d\u2019\u00e9conomie de proc\u00e9dure, l\u2019initiative parlementaire n\u2019est formellement d\u00e9pos\u00e9e que par la CdG-E ; la CdG-N soutient le texte.
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