Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est charg\u00e9 d\u2019\u00e9tablir un rapport dans lequel il pr\u00e9sentera un mod\u00e8le visant \u00e0 cr\u00e9er dans la l\u00e9gislation suisse sur les banques l\u2019instrument de la nationalisation temporaire (\u00ab temporary public ownership \u00bb) ; cet instrument sera assorti, d\u2019une part, de la possibilit\u00e9, pour les actionnaires de la banque concern\u00e9e, de faire valoir des pr\u00e9tentions civiles contre les organes de la banque et, d\u2019autre part, d\u2019un m\u00e9canisme de sanctions p\u00e9nales plus s\u00e9v\u00e8re pr\u00e9voyant des infractions p\u00e9nales qualifi\u00e9es.
","ReasonText":"Au chapitre 9.1.2 du rapport de la Commission d\u2019enqu\u00eate parlementaire et \u00e0 la p. 204 du rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral sur la stabilit\u00e9 des banques (chap. 13.1.10), on trouve les consid\u00e9rations suivantes concernant la nationalisation temporaire :
\u00ab La nationalisation temporaire (temporary public ownership [TPO]) \u00e9quivaut \u00e0 ce que l\u2019\u00c9tat devienne, pour une p\u00e9riode limit\u00e9e, le propri\u00e9taire unique ou non d\u2019un \u00e9tablissement financier ou de certaines de ses entit\u00e9s (...). Elle constitue une mesure subsidiaire absolument indispensable pour pr\u00e9server la stabilit\u00e9 financi\u00e8re et m\u00e9nager l\u2019\u00e9conomie. Il s\u2019agit donc d\u2019une mesure de dernier recours (...) \u00bb.
Nous savons aujourd\u2019hui que le pire des sc\u00e9narios peut se r\u00e9aliser pour les grandes banques suisses et que les choses ne se d\u00e9roulent jamais comme pr\u00e9vu. Nous savons aussi que la r\u00e9glementation actuelle s\u2019est av\u00e9r\u00e9e parfaitement inad\u00e9quate.
Nous savons enfin qu\u2019en cas de probl\u00e8me l\u2019UBS ne pourra pas \u00eatre sauv\u00e9e par une autre grande banque suisse et qu\u2019un fonds de stabilisation pour les actifs illiquides tel que le fonds mis en place en 2008 ne suffira pas pour une banque telle que l\u2019UBS.
Il est donc indispensable d\u2019inscrire dans la l\u00e9gislation suisse sur les banques des sanctions s\u00e9v\u00e8res permettant de r\u00e9agir de mani\u00e8re appropri\u00e9e lorsque la direction d\u2019une banque et les organes de surveillance des march\u00e9s financiers faillissent pareillement \u00e0 leurs obligations.
Lors de la gestion de la crise de Credit Suisse, le Comit\u00e9 de gestion des crises financi\u00e8res (plac\u00e9 sous la direction du directeur de la FINMA) avait bri\u00e8vement envisag\u00e9, au printemps 2023, de proposer au Conseil f\u00e9d\u00e9ral la nationalisation temporaire de Credit Suisse parmi les mesures possibles, le terme technique utilis\u00e9 dans le droit des march\u00e9s financiers \u00e9tant \u00ab temporary public ownership \u00bb. Toutefois, dans son message concernant le suppl\u00e9ment Ia au budget 2023, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a expliqu\u00e9 au Parlement que, \u00ab pour des motifs d\u2019ordre institutionnel et juridique ainsi que pour des consid\u00e9rations relatives aux risques, les travaux pr\u00e9paratoires n\u2019ont pas mis l\u2019accent sur une \u00e9tatisation temporaire \u00bb et que \u00ab cette solution ne figurait pas en t\u00eate des priorit\u00e9s en raison de la possibilit\u00e9 r\u00e9elle d\u2019une acquisition par un \u00e9tablissement priv\u00e9 \u00bb. Le rapport d\u2019expertise \u00ab Evaluation der Analysen f\u00fcr die Notfusion CS-UBS \u00bb publi\u00e9 le 31 mai 2024 et \u00e9labor\u00e9 sur mandat de la Commission d\u2019enqu\u00eate parlementaire va dans le m\u00eame sens.
Auparavant toutefois, dans le rapport \u00ab Reformbedarf in der Regulierung von Too-big-to-fail-Banken \u00bb du 19 mai 2023 \u00e9labor\u00e9 sur mandat du DFF, le \u00ab Schweizerisches Institut f\u00fcr Banken und Finanzen \u00bb avait recommand\u00e9 d\u2019envisager l\u2019ajout, au cadre r\u00e9glementaire actuel, de l\u2019instrument de la nationalisation, en vue de renforcer l\u2019effet s\u00e9curisant et stabilisateur de la r\u00e9glementation TBTF ; il avait donc plaid\u00e9 en faveur de la cr\u00e9ation d\u2019une telle option, \u00e0 savoir la nationalisation temporaire d\u2019une banque d\u2019importance syst\u00e9mique en cas de crise, afin que les plans et les bases l\u00e9gales n\u00e9cessaires soient disponibles et que l\u2019\u00c9tat puisse, en cas d\u2019urgence, acqu\u00e9rir la banque en tant que propri\u00e9taire ultime (\u00ab owner of last resort \u00bb).
Enfin, au chapitre 13.1.10.2 du rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral du 10 avril 2024 sur la stabilit\u00e9 des banques, on peut lire ce qui suit : \u00ab Si elle avait acquis Credit Suisse, la Conf\u00e9d\u00e9ration aurait d\u00fb assumer tous les risques encourus par la banque et en assurer la conduite. Eu \u00e9gard \u00e0 la taille du bilan de la nouvelle UBS, sa nationalisation temporaire comporterait d\u2019\u00e9normes risques pour l\u2019\u00c9tat \u00bb.
Au chapitre 13.1.10.3 (\u00ab Questions juridiques et techniques \u00bb), le Conseil f\u00e9d\u00e9ral \u00e9crit : \u00ab La nationalisation temporaire soul\u00e8ve de nombreuses questions techniques. Il faudrait par exemple en v\u00e9rifier la constitutionnalit\u00e9 et proc\u00e9der \u00e0 de nombreuses clarifications au niveau de la loi. La conception d\u2019une solution de ce genre poserait en outre une multitude de questions techniques, qu\u2019il conviendrait d\u2019analyser en d\u00e9tail dans le cadre d\u2019\u00e9ventuels travaux suppl\u00e9mentaires. Il s\u2019agirait par exemple de d\u00e9terminer qui devrait supporter les pertes ant\u00e9rieures \u00e0 la nationalisation temporaire (...). La valeur de l\u2019entit\u00e9 \u00e0 acqu\u00e9rir et, partant, l\u2019indemnisation des anciens propri\u00e9taires devraient \u00e9galement \u00eatre examin\u00e9es. D\u2019autres questions porteraient par exemple sur les strat\u00e9gies de sortie, l\u2019int\u00e9gration de la banque acquise dans l\u2019administration f\u00e9d\u00e9rale ou son pilotage. \u00bb
La Commission d\u2019enqu\u00eate parlementaire institu\u00e9e par l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale a \u00e9galement examin\u00e9 ce point. Au chapitre 9.1.2, il est dit que la crise de Credit Suisse \u00ab a montr\u00e9 que l\u2019application d\u2019un tel instrument [\u00e0 savoir la nationalisation temporaire] pourrait \u00e0 l\u2019avenir \u00eatre n\u00e9cessaire en cas de crise similaire \u00bb.
Il y aura tr\u00e8s certainement de nouvelles crises financi\u00e8res, elles nous prendront \u00e0 nouveau tous de court et nos organes de surveillance seront \u00e0 nouveau d\u00e9pass\u00e9s. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est donc charg\u00e9 d\u2019examiner une nouvelle fois la question de la nationalisation temporaire. Il soumettra au Parlement les bases constitutionnelles et l\u00e9gales pertinentes permettant \u00e0 ce dernier de d\u00e9cider, en cas de crise, si une nationalisation temporaire est la mesure appropri\u00e9e ou non.
Cet instrument devra \u00eatre li\u00e9 \u00e0 de nouvelles possibilit\u00e9s d\u2019action civile pour les actionnaires afin qu\u2019ils puissent, en cas de nationalisation temporaire d\u2019une banque, faire valoir des pr\u00e9tentions contre l\u2019ancien conseil d\u2019administration et l\u2019ancienne direction de cette banque ; les dispositions du code p\u00e9nal (CP) devront en outre \u00eatre durcies (en pr\u00e9voyant en particulier des infractions p\u00e9nales qualifi\u00e9es aux art. 154, 158, 163, 164 et 165 CP) et \u00eatre assorties de l\u2019obligation, pour la Conf\u00e9d\u00e9ration, de d\u00e9noncer les infractions pr\u00e9sum\u00e9es commises par les membres concern\u00e9s dudit conseil d\u2019administration et par ladite direction de la banque.
Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral soumettra au Parlement le rapport demand\u00e9 par le pr\u00e9sent postulat en m\u00eame temps que les \u00e9ventuels messages relatifs \u00e0 des modifications de la l\u00e9gislation sur les banques. Il tiendra compte, dans ses travaux, des l\u00e9gislations analogues d\u2019autres \u00c9tats ayant d\u2019importantes places financi\u00e8res.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Dans son rapport du 10 avril 2024 sur la stabilit\u00e9 des banques, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a examin\u00e9 la possibilit\u00e9 d\u2019introduire, dans la l\u00e9gislation bancaire suisse, la nationalisation temporaire (temporary public ownership) en cas de crise bancaire \u00e0 titre d\u2019instrument de dernier recours et a rejet\u00e9 cette proposition pour plusieurs raisons.
Les enseignements tir\u00e9s de la crise de Credit Suisse ont montr\u00e9 qu\u2019il \u00e9tait n\u00e9cessaire de renforcer le dispositif de liquidation des banques d\u2019importance syst\u00e9mique et de corriger les faiblesses du syst\u00e8me actuel. Il est pr\u00e9vu en premier lieu d\u2019introduire un m\u00e9canisme public de garantie des liquidit\u00e9s (public liquidity backstop) et de d\u00e9velopper les instruments de liquidation, ce second objectif \u00e9tant celui que vise le train de mesures too big to fail du Conseil f\u00e9d\u00e9ral.
La nationalisation temporaire implique que la Conf\u00e9d\u00e9ration supporte tous les risques de la banque et que la responsabilit\u00e9 de l\u2019\u00c9tat est fortement engag\u00e9e. La banque risque en outre de rester propri\u00e9t\u00e9 de l\u2019\u00c9tat pendant une longue p\u00e9riode, comme le montrent les exp\u00e9riences faites dans d\u2019autres pays. La nationalisation temporaire comporte \u00e9galement d\u2019autres incertitudes et risques, notamment en ce qui concerne la reprise des op\u00e9rations de la banque \u00e9tatis\u00e9e par l\u2019administration f\u00e9d\u00e9rale et la nomination des membres des organes de direction par l\u2019\u00c9tat.
Certes, la norme internationale en mati\u00e8re de pr\u00e9paration aux crises et de gestion des crises, \u00e0 savoir les Key Attributes du Conseil de stabilit\u00e9 financi\u00e8re, mentionne la nationalisation temporaire comme un instrument de liquidation envisageable, mais contrairement \u00e0 ce qu\u2019elle fait pour d\u2019autres instruments, elle n\u2019en recommande pas clairement l\u2019inscription dans le droit des diff\u00e9rents \u00c9tats. Le Royaume-Uni et l\u2019UE pr\u00e9voient explicitement l\u2019instrument de la nationalisation temporaire dans leur l\u00e9gislation, mais la moiti\u00e9 seulement des pays membres de l\u2019UE l\u2019ont inscrit dans leur droit national pour le moment.
Le rapport de la Commission d\u2019enqu\u00eate parlementaire sur la gestion par les autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales de la situation li\u00e9e \u00e0 la crise de Credit Suisse ne contient pas non plus de recommandations ou d\u2019interventions concernant la nationalisation temporaire.
Depuis la publication de son rapport du 10 avril 2024, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral n\u2019a pas observ\u00e9 de d\u00e9veloppements qui exigeraient une r\u00e9\u00e9valuation de la question. Il estime par cons\u00e9quent qu\u2019il n\u2019est ni pertinent ni n\u00e9cessaire d\u2019\u00e9laborer un mod\u00e8le visant \u00e0 introduire l\u2019instrument de la nationalisation temporaire dans la l\u00e9gislation bancaire suisse.