R\u00e9glementation too big to fail : le Conseil f\u00e9d\u00e9ral adopte le message et l\u2019ordonnance sur les fonds propres
Lors de sa s\u00e9ance du 22 avril 2026, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a adopt\u00e9 le message concernant la modification de la loi sur les banques. Les banques d\u2019importance syst\u00e9mique \u00e9tablies en Suisse devront couvrir au moyen de fonds propres de base durs l\u2019int\u00e9gralit\u00e9 des participations qu\u2019elles d\u00e9tiennent dans des filiales \u00e9trang\u00e8res. Cette mesure cibl\u00e9e est essentielle pour accro\u00eetre la stabilit\u00e9 financi\u00e8re. Le Parlement pourra examiner le projet de loi \u00e0 partir de l\u2019\u00e9t\u00e9 2026. Dans le m\u00eame temps, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a r\u00e9vis\u00e9 l\u2019ordonnance sur les fonds propres. Les modifications qu\u2019il propose \u00e0 cet \u00e9gard concernent la couverture en fonds propres de certains postes du bilan des banques, tels que les logiciels, et entreront en vigueur le 1er janvier 2027. Sur la base des r\u00e9sultats de la consultation, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a finalement adopt\u00e9 des dispositions moins strictes que pr\u00e9vu. Les exigences en mati\u00e8re de fonds propres constituent ainsi un dispositif \u00e9quilibr\u00e9 qui tient compte des avis exprim\u00e9s.
Actuellement, les banques d\u2019importance syst\u00e9mique ne disposent pas des fonds propres de base durs suffisants pour couvrir leurs participations dans des filiales \u00e9trang\u00e8res. C\u2019est ce qu\u2019a r\u00e9v\u00e9l\u00e9 la chute de Credit Suisse en 2023, et c\u2019est aussi la principale raison pour laquelle la banque n\u2019a pas \u00e9t\u00e9 en mesure de se stabiliser par ses propres moyens. Pour \u00e9viter une crise financi\u00e8re g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9e, il a non seulement fallu qu\u2019UBS acqui\u00e8re Credit Suisse, mais aussi que l\u2019\u00c9tat intervienne. Cette lacune du dispositif too big to fail doit d\u00e9sormais \u00eatre combl\u00e9e par la couverture de l\u2019int\u00e9gralit\u00e9 de leurs participations \u00e9trang\u00e8res au moyen de fonds propres de base durs.
Durant la phase de stabilisation, au cours de laquelle elles peuvent encore agir de mani\u00e8re autonome, les banques d\u2019importance syst\u00e9mique doivent pouvoir vendre tout ou partie de leurs filiales \u00e9trang\u00e8res sans craindre d\u2019incidences n\u00e9gatives sur les ratios de fonds propres de la banque m\u00e8re \u00e9tablie en Suisse. Il s\u2019agit ainsi de r\u00e9duire la probabilit\u00e9 d\u2019une proc\u00e9dure de liquidation et, partant, de renforcer la stabilit\u00e9 des banques d\u2019importance syst\u00e9mique actives au niveau international et celle de la place financi\u00e8re suisse. Les nouvelles exigences visent \u00e9galement \u00e0 r\u00e9duire les dommages que pourraient subir les contribuables.
Le projet de modification de la loi sur les banques tient compte des recommandations de la Commission d\u2019enqu\u00eate parlementaire.
Les participants \u00e0 la consultation, dont la plupart des partis politiques, se sont globalement dits favorables \u00e0 l\u2019objectif du projet de r\u00e9vision, qui est de renforcer la stabilit\u00e9 financi\u00e8re. Un tiers d\u2019entre eux soutiennent la proposition du Conseil f\u00e9d\u00e9ral. D\u2019autres approuvent les grandes lignes du projet, mais demandent des modifications. Le reste des participants, dont les repr\u00e9sentants de diverses associations bancaires et \u00e9conomiques et de quelques cantons ainsi que les partis de l\u2019Union d\u00e9mocratique du centre (UDC) et des Vert\u2019lib\u00e9raux, ont rejet\u00e9 le projet.
Le projet soumis aux Chambres f\u00e9d\u00e9rales pr\u00e9voit que les banques d\u2019importance syst\u00e9mique doivent enti\u00e8rement couvrir au moyen de fonds propres de base durs la valeur comptable des participations qu\u2019elles d\u00e9tiennent dans des filiales \u00e9trang\u00e8res. Actuellement, les banques ont le droit de financer environ la moiti\u00e9 de ces participations au moyen de capitaux de tiers. Par cons\u00e9quent, la d\u00e9pr\u00e9ciation d\u2019une filiale \u00e9trang\u00e8re entra\u00eene, d\u00e8s le premier franc, une baisse des ratios de fonds propres de la banque m\u00e8re. Ce ne sera plus le cas apr\u00e8s le d\u00e9ploiement de la nouvelle r\u00e9glementation. Celle-ci r\u00e9duira la probabilit\u00e9 qu\u2019une proc\u00e9dure de liquidation ou qu\u2019une intervention de l\u2019\u00c9tat soit n\u00e9cessaire. Ainsi, les risques seront support\u00e9s par les actionnaires et non par les contribuables. Pour autant que le Parlement examine le projet en temps voulu, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral pr\u00e9voit un d\u00e9lai de mise en \u0153uvre de sept ans. La Banque nationale suisse (BNS) et l\u2019Autorit\u00e9 f\u00e9d\u00e9rale de surveillance des march\u00e9s financiers (FINMA) sont \u00e9galement favorables \u00e0 la solution propos\u00e9e.
Se fondant sur les remarques du Parti socialiste et de l\u2019UDC, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a \u00e9galement examin\u00e9 d\u2019autres possibilit\u00e9s de r\u00e9glementation. Il estime toutefois que certaines autres mesures propos\u00e9es telles que le rel\u00e8vement g\u00e9n\u00e9ralis\u00e9 des exigences en mati\u00e8re de fonds propres reposant notamment sur l\u2019instauration d\u2019un leverage ratio de 15 %, ou des modifications structurelles comme la distinction entre op\u00e9rations domestiques et activit\u00e9s exerc\u00e9es aux \u00c9tats-Unis, sont disproportionn\u00e9es. Il estime en outre que la couverture partielle des participations au moyen de fonds propres de base durs ne permet pas d\u2019atteindre les objectifs fix\u00e9s. Selon le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, la solution propos\u00e9e repr\u00e9sente donc un compromis \u00e9quilibr\u00e9.
Modification de l\u2019ordonnance sur les fonds propres
La plupart des participants \u00e0 la consultation ont rejet\u00e9 les modifications de l\u2019ordonnance sur les fonds propres que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a propos\u00e9es en lien avec les cr\u00e9ances fiscales latentes et les logiciels. Les Commissions de l\u2019\u00e9conomie et des redevances des Chambres f\u00e9d\u00e9rales ont elles aussi recommand\u00e9 d\u2019aligner davantage la r\u00e9glementation sur les normes internationales. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral renonce par cons\u00e9quent \u00e0 soumettre les banques \u00e0 l\u2019obligation de couvrir int\u00e9gralement les cr\u00e9ances fiscales latentes et les logiciels avec des fonds propres de base durs. Par analogie avec la r\u00e9glementation europ\u00e9enne, il leur impose toutefois d\u2019appliquer une dur\u00e9e d\u2019amortissement maximale de trois ans aux produits logiciels. Les nouvelles dispositions concernent par ailleurs uniquement les banques d\u2019importance syst\u00e9mique. La modification portant sur les cr\u00e9ances fiscales latentes est pour l\u2019heure mise de c\u00f4t\u00e9. Cette mesure renforcerait certes la stabilit\u00e9 financi\u00e8re, mais s\u2019\u00e9carterait de la r\u00e9glementation appliqu\u00e9e \u00e0 l\u2019\u00e9tranger. En outre, l\u2019inscription propos\u00e9e dans la loi sur les banques de l\u2019obligation de couvrir int\u00e9gralement les participations \u00e9trang\u00e8res au moyen de fonds propres permet en grande partie d\u2019atteindre l\u2019objectif de cette modification, \u00e0 savoir la r\u00e9duction des risques. Si, toutefois, cette nouvelle obligation n\u2019est pas suffisamment mise en \u0153uvre, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral se r\u00e9serve la possibilit\u00e9 de r\u00e9\u00e9valuer les exigences concernant la couverture en fonds propres des cr\u00e9ances fiscales latentes.
Enfin, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral d\u00e9cide pour le moment de ne pas modifier les dispositions relatives aux instruments de capital AT1. Il entend d\u2019abord observer l\u2019\u00e9volution des travaux engag\u00e9s dans ce domaine \u00e0 l\u2019\u00e9tranger. Les nouvelles exigences concernant la mise \u00e0 disposition d\u2019informations en cas de p\u00e9nurie de liquidit\u00e9s que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral pr\u00e9voit d\u2019int\u00e9grer dans l\u2019ordonnance sur les liquidit\u00e9s s\u2019appliqueront par ailleurs uniquement aux banques d\u2019importance syst\u00e9mique. Les ordonnances entreront en vigueur le 1er janvier 2027. Les banques disposeront d\u2019un d\u00e9lai transitoire de deux ans pour r\u00e9pondre aux exigences r\u00e9glementaires en mati\u00e8re de logiciels. La modification des ordonnances n\u2019est pas soumise \u00e0 une d\u00e9cision du Parlement.
Cons\u00e9quences
Les nouvelles dispositions de la loi et des ordonnances s\u2019appliqueront, \u00e0 une exception pr\u00e8s, uniquement aux banques d\u2019importance syst\u00e9mique. Ce n\u2019est que pour des postes du bilan difficiles \u00e0 \u00e9valuer qu\u2019un nombre restreint de grandes banques sans importance syst\u00e9mique devront aussi r\u00e9pondre \u00e0 des exigences plus strictes.
A l\u2019heure actuelle, la nouvelle r\u00e9glementation n\u2019aura de cons\u00e9quences notables que pour UBS. La constitution de fonds propres requise par l\u2019ordonnance lui permet de satisfaire en partie aux exigences l\u00e9gales en mati\u00e8re de fonds propres qui s\u2019appliquent aux participations \u00e9trang\u00e8res. Les exigences et besoins suppl\u00e9mentaires en mati\u00e8re de fonds propres d\u00e9pendront de l\u2019\u00e9volution et des d\u00e9cisions strat\u00e9giques de la banque, soit des d\u00e9cisions de la direction quant aux volants et aux limites, \u00e0 la taille, \u00e0 la structure et au mod\u00e8le d\u2019affaires d\u2019UBS, \u00e0 l\u2019ampleur des op\u00e9rations effectu\u00e9es \u00e0 l\u2019\u00e9tranger, \u00e0 l\u2019\u00e9valuation des participations dans les filiales \u00e9trang\u00e8res ou encore aux besoins en capital. Compte tenu de la situation actuelle, les autorit\u00e9s estiment que la nouvelle r\u00e9glementation renforcera consid\u00e9rablement les fonds propres de base durs (CET1) de la banque m\u00e8re d\u2019UBS puisque ceux-ci augmenteront d\u2019environ 20 milliards de dollars au total. Si la r\u00e9glementation \u00e9tait entr\u00e9e en vigueur le 1er janvier 2026, le manque effectif de CET1 aurait \u00e9t\u00e9 de quelque 9 milliards de dollars.
Les clients suisses n\u2019auront pas \u00e0 supporter les co\u00fbts de financement si ceux-ci sont r\u00e9partis conform\u00e9ment au principe de causalit\u00e9. Affecter les recettes provenant des op\u00e9rations de cr\u00e9dit domestiques \u00e0 la couverture de ces co\u00fbts s\u2019apparenterait \u00e0 un subventionnement crois\u00e9 des filiales \u00e9trang\u00e8res et serait contraire aux principes d\u2019efficacit\u00e9 et de comp\u00e9titivit\u00e9 qui caract\u00e9risent le march\u00e9 suisse du cr\u00e9dit.
Selon les projections, le ratio de fonds propres de base durs du groupe UBS atteindra 15,5 % apr\u00e8s la mise en \u0153uvre de toutes les mesures propos\u00e9es et se situera donc dans la m\u00eame fourchette que les ratios d\u2019\u00e9tablissements similaires actifs sur le march\u00e9 international. \u00c0 l\u2019\u00e9chelle du groupe, cela correspond \u00e0 une hausse de quelque 1,1 point de pourcentage par rapport au 4e trimestre 2025.
Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, la BNS et la FINMA estiment que le train de mesures propos\u00e9 est judicieux, n\u00e9cessaire et cibl\u00e9, et qu\u2019il est supportable pour UBS.
","Proceedings":"Apr\u00e8s des auditions tr\u00e8s vastes, la Commission de l\u2019\u00e9conomie et des redevances du Conseil des \u00c9tats (CER-E) a d\u00e9cid\u00e9 d\u2019examiner des solutions diff\u00e9rentes de celles propos\u00e9es dans le projet du Conseil f\u00e9d\u00e9ral concernant la couverture des participations \u00e9trang\u00e8res au moyen de fonds propres pour les banques d\u2019importance syst\u00e9mique, notamment UBS. Elle reprendra les discussions en ao\u00fbt 2026.
Le message 26.027 adopt\u00e9 par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral le 22 avril 2026 pr\u00e9voit que les banques d\u2019importance syst\u00e9mique \u00e9tablies en Suisse devront couvrir au moyen de fonds propres de base durs (CET1) l\u2019int\u00e9gralit\u00e9 des participations qu\u2019elles d\u00e9tiennent dans des filiales \u00e9trang\u00e8res. Lors de sa s\u00e9ance, la CER-E a auditionn\u00e9, en pr\u00e9sence de la conseill\u00e8re f\u00e9d\u00e9rale Karin Keller-Sutter, des repr\u00e9sentants et repr\u00e9sentantes de la Conf\u00e9rence des directrices et directeurs cantonaux des finances et de la Conf\u00e9rence des chefs des d\u00e9partements cantonaux de l\u2019\u00e9conomie publique, de la Banque nationale suisse, de la FINMA, d\u2019UBS, de l\u2019Association suisse des banquiers, ainsi que d\u2019Economiesuisse et de Swissmem. Les professeurs Corinne Zellweger-Gutknecht et Yvan Lengwiler ont \u00e9galement partag\u00e9 leur expertise.
Il est ressorti de l\u2019audition qu\u2019une place financi\u00e8re suisse forte, stable et comp\u00e9titive \u00e9tait incontestablement dans l\u2019int\u00e9r\u00eat commun de toutes les parties. Les avis divergent toutefois quant \u00e0 la mani\u00e8re dont les exigences en mati\u00e8re de fonds propres doivent concr\u00e8tement \u00eatre d\u00e9finies et quant aux autres instruments \u00e0 adapter pour atteindre et maintenir cet objectif.
Compte tenu de la port\u00e9e de la d\u00e9cision \u00e0 prendre, la commission souhaite discuter de mani\u00e8re approfondie, en prenant le temps n\u00e9cessaire, des diff\u00e9rentes options et alternatives \u00e0 la proposition du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, dont certaines ont d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 pr\u00e9sent\u00e9es au public. Elle poursuivra donc l\u2019examen du message \u00e0 sa s\u00e9ance des 10 et 11 ao\u00fbt 2026.
Secr\u00e9tariat de la Commission de l'\u00e9conomie et des redevances (CER)
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