Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral est charg\u00e9 de soumettre \u00e0 l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale un projet d\u2019acte pr\u00e9voyant que le Parlement ou les commissions comp\u00e9tentes soient consult\u00e9s dans les cas suivants:
Une minorit\u00e9 (Ryser, Amoos, Badran Jacqueline, Bendahan, Bertschy, Michaud Gigon, Roth David, St\u00e4mpfli, Widmer C\u00e9line) propose de rejeter la motion.
","ReasonText":"La l\u00e9gislation rel\u00e8ve principalement du Parlement (pouvoir l\u00e9gislatif). En cons\u00e9quence, celui-ci dispose d\u2019un droit de consultation sur la l\u00e9gislation subs\u00e9quente \u00e9dict\u00e9e par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral (pouvoir ex\u00e9cutif). Le Parlement ou plus pr\u00e9cis\u00e9ment ses commissions peuvent proposer des modifications sous forme de recommandations concernant les projets d\u2019ordonnances du Conseil f\u00e9d\u00e9ral ou demander au Conseil f\u00e9d\u00e9ral, au moyen d\u2019une motion, d\u2019apporter des modifications \u00e0 un projet d\u2019ordonnance ou \u00e0 une ordonnance.
Il n\u2019existe toutefois pas de m\u00e9canisme de consultation du Parlement pour la l\u00e9gislation \u00e9dict\u00e9e par la FINMA, bien que les r\u00e9glementations de cette derni\u00e8re rev\u00eatent une importance capitale pour le secteur financier. Dans la pratique, outre les ordonnances et les circulaires de la FINMA mentionn\u00e9es dans la LFINMA, d\u2019autres r\u00e9glementations g\u00e9n\u00e9rales et abstraites de la FINMA qui ne sont pas pr\u00e9vues par le droit f\u00e9d\u00e9ral sont \u00e9galement applicables. Il s\u2019agit notamment des communications sur la surveillance et des guides pratiques, qui, dans les faits, ont aussi un effet contraignant.
Il n\u2019est pas rare que des controverses surgissent quant \u00e0 savoir si certaines r\u00e9glementations de la FINMA reposent sur une base l\u00e9gale suffisante (cf. rapports correspondants de la FINMA sur les auditions achev\u00e9es). Un m\u00e9canisme de consultation du Parlement pourrait rem\u00e9dier \u00e0 cette situation : il pourrait contribuer \u00e0 clarifier \u00e0 un stade pr\u00e9coce les questions relatives \u00e0 la base l\u00e9gale et \u00e0 renforcer le principe de la s\u00e9paration des pouvoirs. Si n\u00e9cessaire, le Parlement pourrait, comme il le fait dans le cadre des projets d\u2019ordonnance du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, proposer des adaptations aux r\u00e9glementations de la FINMA sous la forme de recommandations.
","DocumentationText":null,"MotionText":null,"FederalCouncilResponseText":"Selon l\u2019art. 7, al. 1, de la loi du 22 juin 2007 sur la surveillance des march\u00e9s financiers (LFINMA ; RS 956.1), la FINMA adopte des ordonnances lorsque la l\u00e9gislation sur les march\u00e9s financiers le pr\u00e9voit (let. a), et des circulaires afin de pr\u00e9ciser les modalit\u00e9s d\u2019application de la l\u00e9gislation sur les march\u00e9s financiers (let. b). Sauf disposition contraire, la comp\u00e9tence l\u00e9gislative que la FINMA exerce par voie d\u2019ordonnance se limite \u00e0 l\u2019\u00e9diction de dispositions de nature technique et d\u2019importance secondaire, alors que les circulaires qu\u2019elle adopte servent exclusivement \u00e0 l\u2019application du droit et ne peuvent pas contenir de dispositions fixant des r\u00e8gles de droit (art. 5 de l\u2019ordonnance du 13 d\u00e9cembre 2019 relative \u00e0 la loi sur la surveillance des march\u00e9s financiers ; RS 956.11)
Contrairement aux ordonnances, les circulaires de la FINMA n\u2019ont pas d\u2019effet contraignant pour les milieux concern\u00e9s. Elles servent toutefois \u00e0 communiquer les pratiques adopt\u00e9es par la FINMA en mati\u00e8re de surveillance et assurent ainsi une application uniforme et transparente des dispositions, tout en obligeant la FINMA \u00e0 respecter ses propres interpr\u00e9tations (sauvegarde de la confiance). La FINMA garantit ainsi l\u2019\u00e9galit\u00e9 de traitement entre les acteurs du march\u00e9 financier et renforce la s\u00e9curit\u00e9 juridique. Elle n\u2019est pas l\u00e9galement oblig\u00e9e de publier des circulaires dans lesquelles elle pr\u00e9sente ses pratiques.
Puisqu\u2019elle est habilit\u00e9e \u00e0 \u00e9dicter des r\u00e8gles de droit relatives aux march\u00e9s financiers, l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale est aujourd\u2019hui d\u00e9j\u00e0 en mesure d\u2019influencer consid\u00e9rablement l\u2019orientation strat\u00e9gique et les activit\u00e9s de la FINMA. Lorsqu\u2019elle adopte des ordonnances ou des circulaires, la FINMA est tenue de respecter le droit sup\u00e9rieur en vigueur (voir art. 6, al. 1, LFINMA), en particulier les lois sur les march\u00e9s financiers et les ordonnances du Conseil f\u00e9d\u00e9ral qui se fondent sur ces lois. Il existe par ailleurs des m\u00e9canismes de contr\u00f4le pr\u00e9vus par la loi, mais aussi, conform\u00e9ment au principe de la s\u00e9paration des pouvoirs, des m\u00e9canismes de contr\u00f4le judiciaire. Ces dispositifs permettent de garantir que la FINMA respecte le principe de la l\u00e9galit\u00e9 lorsqu\u2019elle exerce ses activit\u00e9s de r\u00e9glementation. Elle est en outre plac\u00e9e sous la haute surveillance du Parlement.
Dans sa motion, la commission motive sa proposition d\u2019introduire un m\u00e9canisme de consultation par le fait que le Parlement b\u00e9n\u00e9ficie d\u2019un droit de consultation lorsque le Conseil f\u00e9d\u00e9ral \u00e9dicte des ordonnances (art. 151 de la loi du 13 d\u00e9cembre 2002 sur le Parlement [LParl] ; RS 171.10). N\u00e9anmoins, ce droit de consultation s\u2019applique aux ordonnances importantes du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, notamment \u00e0 celles relatives au droit des march\u00e9s financiers, mais en tout cas pas aux questions d\u2019application du droit. En vertu du principe de la s\u00e9paration des pouvoirs, l\u2019application du droit adopt\u00e9 par le pouvoir l\u00e9gislatif incombe en effet aux autorit\u00e9s ex\u00e9cutives (dont les actes juridiques restent toutefois soumis aux m\u00e9canismes de contr\u00f4le judiciaire). L\u2019introduction d\u2019un m\u00e9canisme de consultation qui se limiterait \u00e0 la FINMA constituerait une nouveaut\u00e9, tant en ce qui concerne son \u00e9tendue que ses modalit\u00e9s. Aucune autre autorit\u00e9 administrative ind\u00e9pendante disposant de comp\u00e9tences comparables en mati\u00e8re de r\u00e9glementation n\u2019a par ailleurs recours \u00e0 un tel dispositif. La mesure propos\u00e9e, qui instaure une obligation de consultation, va au-del\u00e0 du droit de consultation pr\u00e9vu \u00e0 l\u2019art. 151 LParl. Eu \u00e9gard au caract\u00e8re technique et \u00e0 l\u2019importance secondaire des ordonnances de la FINMA, une telle extension semble objectivement discutable. En outre, un m\u00e9canisme de consultation appara\u00eet difficilement conciliable avec l\u2019organisation de la FINMA telle que d\u00e9finie par l\u2019Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale. Celle-ci a en effet con\u00e7u la FINMA comme une autorit\u00e9 de surveillance des march\u00e9s financiers qui exerce son activit\u00e9 de mani\u00e8re autonome et ind\u00e9pendante (art. 21, al. 1, LFINMA). L\u2019introduction d\u2019un m\u00e9canisme de consultation sp\u00e9cifique \u00e0 la FINMA pourrait compromettre cette ind\u00e9pendance. Enfin, il convient de relever que les avis exprim\u00e9s dans le cadre d\u2019une proc\u00e9dure de consultation demand\u00e9e sur la base de l\u2019art. 151 LParl n\u2019auraient pas d\u2019effet contraignant.
Enfin, le m\u00e9canisme de consultation que la commission souhaite introduire pourrait avoir comme autre cons\u00e9quence n\u00e9gative qu\u2019il entra\u00eenerait des retards dans l\u2019\u00e9laboration de la r\u00e9glementation. Or dans le cadre de son programme d\u2019\u00e9valuation du secteur financier pour l\u2019ann\u00e9e 2025, le Fonds mon\u00e9taire international a demand\u00e9 que la FINMA soit habilit\u00e9e \u00e0 porter plus rapidement ses ordonnances et ses circulaires \u00e0 la connaissance du march\u00e9, autrement dit \u00e0 acc\u00e9l\u00e9rer le processus de r\u00e9glementation.