Abgelehnt - Rejet\u00e9
\nIch danke der Kommission daf\u00fcr, dass sie eingesehen hat, dass eine generelle Normierung der beh\u00f6rdlichen Kontrollen nichts bringt. Wir h\u00e4tten massiv in die Kompetenzen der Kantone eingegriffen, der Aufwand w\u00e4re riesig geworden. Es ist wieder einmal ein Fall, wo man ein Problem - das man angehen sollte, indem man effektiv das Problem l\u00f6st - mit einem neuen Gesetz l\u00f6sen will. Das hat Ihre Kommission eingesehen.
\nIch bin Ihnen dankbar, wenn Sie diese Motion ablehnen, wie es Ihnen der Bundesrat von Anfang an empfohlen hat.
\nDie Kommission beantragt Ihnen mit 15 zu 5 Stimmen, die Motion abzulehnen. Es liegt kein anderer Antrag vor.
\nPar cette motion, la Commission de la s\u00e9curit\u00e9 sociale et de la sant\u00e9 publique du Conseil des Etats (CSSS-CE) demande au Conseil f\u00e9d\u00e9ral \"d'\u00e9laborer un projet qui d\u00e9finisse de mani\u00e8re claire et exhaustive les comp\u00e9tences g\u00e9n\u00e9rales d\u00e9volues aux autorit\u00e9s charg\u00e9es de missions de contr\u00f4le, en veillant \u00e0 prot\u00e9ger autant que possible les droits fondamentaux des int\u00e9ress\u00e9s\". La motion pr\u00e9cise, en outre, que, \"selon le domaine, le pouvoir d'intervention des autorit\u00e9s pourra \u00eatre plus ou moins \u00e9tendu, mais il devra \u00eatre r\u00e9gi dans toute la l\u00e9gislation f\u00e9d\u00e9rale par des crit\u00e8res uniformes\".
\nAvant d'aller plus loin dans l'examen de l'objet m\u00eame de la motion, tel qu'il a \u00e9t\u00e9 effectu\u00e9 par la Commission des affaires juridiques de notre conseil, deux remarques s'imposent \u00e0 titre pr\u00e9alable: premi\u00e8rement, cette motion a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9e par le Conseil des Etats lors de la session d'\u00e9t\u00e9 2005, par 19 voix contre 8 et contre l'avis du Conseil f\u00e9d\u00e9ral; deuxi\u00e8mement, la proposition de rejet de notre commission a fait l'objet du rapport du 1er d\u00e9cembre 2006 qui a \u00e9t\u00e9 communiqu\u00e9 \u00e0 l'ensemble des membres de notre conseil \u00e0 la fin du mois de f\u00e9vrier dernier, rapport auquel il y a lieu de se r\u00e9f\u00e9rer en compl\u00e9ment aux explications qui suivent. Je crois qu'aucune copie de ce rapport n'a \u00e9t\u00e9 distribu\u00e9e en salle. Je le regrette, mais comme je sais que vous \u00eates pr\u00e9cis et conservateurs, vous avez d\u00fb garder cet exemplaire dans vos dossiers.
\nLa motion 05.3229 de la CSSS-CE a \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9e en date du 3 mai 2005. Elle fait suite \u00e0 un rapport de l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice du 31 janvier 2005, que cette m\u00eame commission avait sollicit\u00e9 sur le th\u00e8me de la \"protection des personnes concern\u00e9es lors de contr\u00f4les des autorit\u00e9s\". Les d\u00e9bats [PAGE 1638] parlementaires consacr\u00e9s alors \u00e0 l'examen de la loi f\u00e9d\u00e9rale sur la transplantation d'organes, de tissus et de cellules (loi sur la transplantation) avaient fait appara\u00eetre que les comp\u00e9tences en mati\u00e8re de contr\u00f4le pr\u00e9vues dans cette loi n'\u00e9taient pas r\u00e9gl\u00e9es de mani\u00e8re satisfaisante et qu'elles pouvaient se traduire par des atteintes aux droits fondamentaux des personnes contr\u00f4l\u00e9es.
\nL'objectif du rapport \u00e9tait d'obtenir de l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice, pour ce qui a trait \u00e0 l'ensemble de la l\u00e9gislation f\u00e9d\u00e9rale, d'abord qu'il pr\u00e9sente et explique les comp\u00e9tences dont jouissent les autorit\u00e9s de surveillance pour effectuer leurs contr\u00f4les, ensuite qu'il examine dans quelle mesure les comp\u00e9tences de contr\u00f4le pr\u00e9vues par la loi posent un probl\u00e8me au regard des droits fondamentaux et enfin qu'il soumette des propositions pour une r\u00e9glementation uniforme.
\nLe rapport de l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice date du 31 janvier 2005. Il est particuli\u00e8rement fouill\u00e9 et solidement argument\u00e9. Il s'agit, \u00e0 mon sens et de l'avis de la commission, d'un texte de r\u00e9f\u00e9rence absolument incontournable. Il comporte d'abord un tour d'horizon de la r\u00e9glementation des comp\u00e9tences de contr\u00f4le des autorit\u00e9s de surveillance dans le droit f\u00e9d\u00e9ral. Il y est largement question de l'organe de contr\u00f4le, de l'objet du contr\u00f4le, des instruments de contr\u00f4le et de la question particuli\u00e8re des droits d'acc\u00e8s comme condition pr\u00e9alable au contr\u00f4le sur place.
\nLe rapport comprend ensuite un descriptif des limites de l'activit\u00e9 de contr\u00f4le des autorit\u00e9s, qu'il s'agisse des limites g\u00e9n\u00e9rales \u00e0 l'activit\u00e9 de l'Etat r\u00e9gie par le droit, de l'obligation pour les autorit\u00e9s de respecter les droits fondamentaux au sens de l'article 35 de la Constitution.
\nCe rapport contient \u00e9galement un descriptif des limites fix\u00e9es par le droit de proc\u00e9dure, des autres m\u00e9canismes orientant et limitant l'action des autorit\u00e9s, et enfin un descriptif des limites sp\u00e9cifiques concernant les contr\u00f4les sur place.
\nUn chapitre est \u00e9galement consacr\u00e9 \u00e0 la loi sur la transplantation, qui a \u00e9t\u00e9 \u00e0 l'origine du rapport. Les diff\u00e9rentes voies de proc\u00e9dure qu'elle instaure et les contr\u00f4les qu'elle l\u00e9gitime - pr\u00e9l\u00e8vement d'\u00e9chantillons, contr\u00f4le de v\u00e9hicules, contr\u00f4le des locaux priv\u00e9s, etc. - sont pass\u00e9s en revue de mani\u00e8re synth\u00e9tique.
\nCes consid\u00e9rations pratiques et juridiques am\u00e8nent l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice \u00e0 soutenir qu'il n'existe pas v\u00e9ritablement de n\u00e9cessit\u00e9 \u00e0 l\u00e9gif\u00e9rer de mani\u00e8re uniforme dans le domaine consid\u00e9r\u00e9, qui est celui du contr\u00f4le dans l'ensemble du droit f\u00e9d\u00e9ral, qu'il s'agisse du droit p\u00e9nal, du droit des douanes, du droit fiscal, des proc\u00e9dures administratives, etc.
\nS'agissant des possibilit\u00e9s de l\u00e9gif\u00e9rer dans le tr\u00e8s vaste domaine consid\u00e9r\u00e9, si telle est quand m\u00eame l'intention du pouvoir politique, l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice propose deux variantes: la premi\u00e8re vise \u00e0 compl\u00e9ter les 120 lois sp\u00e9ciales concern\u00e9es d'ajouts coordonn\u00e9s pour assurer une r\u00e9glementation uniforme; la seconde consiste \u00e0 cr\u00e9er une nouvelle loi ad hoc, ce qui, compte tenu de l'immense diversit\u00e9 des actes administratifs mat\u00e9riels \u00e0 traiter, constituerait une entreprise extr\u00eamement ambitieuse, voire largement irr\u00e9alisable.
\nToutefois, un tel objectif pourrait se concevoir par le biais de l'\u00e9laboration d'une loi de police de la Conf\u00e9d\u00e9ration, puisque les contr\u00f4les des autorit\u00e9s f\u00e9d\u00e9rales dans chacun des domaines o\u00f9 elles interviennent ont dans une certaine mesure une fonction sp\u00e9ciale de police, de protection des int\u00e9r\u00eats de police. Dans les conclusions de son rapport, l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice constate qu'il existe un grand nombre de dispositions pr\u00e9voyant, pour l'administration, des attributions de contr\u00f4le. Celles-ci reposent sur des bases l\u00e9gales limitant l'\u00e9tendue du contr\u00f4le. Ce n'est que dans certains cas exceptionnels que les autorit\u00e9s se voient octroyer la comp\u00e9tence d'exercer elles-m\u00eames une contrainte polici\u00e8re. Tout aussi rares sont les cas o\u00f9 il est pr\u00e9vu que les autorit\u00e9s peuvent p\u00e9n\u00e9trer dans des locaux \u00e0 usage priv\u00e9.
\nEn outre, il ne faut pas oublier que l'exercice des attributions en mati\u00e8re de contr\u00f4le est soumis aux limites g\u00e9n\u00e9rales que la Constitution pose \u00e0 l'activit\u00e9 des autorit\u00e9s. Les principes de l\u00e9galit\u00e9 et de proportionnalit\u00e9, le respect de la bonne foi dans le droit public et l'existence pr\u00e9alable d'un int\u00e9r\u00eat public conditionnent tr\u00e8s largement l'exercice de ces attributions de contr\u00f4le.
\nIl en va de m\u00eame des droits fondamentaux des personnes concern\u00e9es, au nombre desquels on mentionnera entre autres l'\u00e9galit\u00e9 devant la loi, l'interdiction de l'arbitraire et la garantie de l'inviolabilit\u00e9 du domicile. Il faut encore ajouter \u00e0 cela que les lois de proc\u00e9dures applicables aux autorit\u00e9s de contr\u00f4le restreignent g\u00e9n\u00e9ralement leur emprise en fonction des limites pr\u00e9cit\u00e9es, en m\u00eame temps qu'elles d\u00e9finissent les droits et obligations des justiciables concern\u00e9s. M\u00eame si, par impossible, une telle codification est formellement absente, les contr\u00f4les des autorit\u00e9s sont soumis aux principes g\u00e9n\u00e9raux du droit rappel\u00e9s plus haut, de m\u00eame qu'\u00e0 l'application analogique des dispositions pertinentes des lois de proc\u00e9dure.
\nIl est g\u00e9n\u00e9ralement admis qu'une d\u00e9cision de contr\u00f4le ne peut \u00eatre juridiquement contest\u00e9e qu'apr\u00e8s sa survenance. Une tendance nouvelle du droit est de permettre une telle contestation au niveau d'un simple acte administratif mat\u00e9riel avant m\u00eame sa survenance. Il en va ainsi de l'article 25a de la nouvelle loi f\u00e9d\u00e9rale sur la proc\u00e9dure administrative, entr\u00e9e en vigueur le 1er janvier de cette ann\u00e9e. Une pareille avanc\u00e9e dans le domaine de la protection des droits des administr\u00e9s peut \u00eatre revendiqu\u00e9e par analogie dans le cadre de l'ensemble des activit\u00e9s de contr\u00f4le concern\u00e9es.
\nAu demeurant, l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice constate que le nombre de plaintes par rapport \u00e0 la masse consid\u00e9rable des contr\u00f4les effectu\u00e9s est n\u00e9gligeable. L'\u00e9tendue du probl\u00e8me doit donc \u00eatre relativis\u00e9e en cons\u00e9quence, ce d'autant plus que le pouvoir politique est aujourd'hui tr\u00e8s sensible au respect des droits fondamentaux et qu'il veille \u00e0 ce que ceux-ci soient sauvegard\u00e9s dans la mesure du possible lors de l'adoption de nouvelles lois o\u00f9 la contrainte polici\u00e8re est en cause.
\nPour l'ensemble de ces raisons, l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice consid\u00e8re qu'il n'existe pas de besoin imp\u00e9rieux et encore moins urgent de l\u00e9gif\u00e9rer en la mati\u00e8re.
\nAu cours de sa s\u00e9ance du 1er d\u00e9cembre 2006, consacr\u00e9e \u00e0 l'\u00e9tude de cette motion, la Commission des affaires juridiques de notre conseil avait bien entendu en sa possession le rapport de l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice, dont il vient d'\u00eatre question. Son signataire, Monsieur Luzius Mader, vice-directeur de l'OFJ et responsable de la Division principale du droit public, a confirm\u00e9 la teneur de cet avis de droit et r\u00e9pondu aux questions des commissaires. Il a rappel\u00e9 que la plupart des cas de contr\u00f4le r\u00e9pondaient aux exigences l\u00e9gales, m\u00eame si l'on pouvait envisager une am\u00e9lioration de la protection contre les actes mat\u00e9riels de l'administration, \u00e0 l'instar de la solution retenue \u00e0 l'article 25a de la nouvelle loi f\u00e9d\u00e9rale sur la proc\u00e9dure administrative. Toutefois, selon lui, il n'appara\u00eet pas possible de d\u00e9velopper dans l'imm\u00e9diat une proposition de r\u00e9glementation concr\u00e8te et globale de la probl\u00e9matique \u00e9voqu\u00e9e. En outre, l'uniformisation exig\u00e9e par la motion n'est gu\u00e8re r\u00e9alisable, car les modalit\u00e9s r\u00e9gissant les attributions de contr\u00f4le sont \u00e9troitement li\u00e9es aux conditions qui pr\u00e9valent dans chaque domaine concern\u00e9 et qui sont tr\u00e8s diverses.
\nVu le large soutien apport\u00e9 \u00e0 la motion par le Conseil des Etats, Monsieur Luzius Mader a express\u00e9ment r\u00e9serv\u00e9 une possible acceptation par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral de la transformation de la motion en un mandat d'\u00e9tude dans le cadre d'un compromis \u00e0 trouver, ce \u00e0 quoi s'oppose ouvertement un commissaire au nom de son groupe.
\nDans l'\u00e9tat actuel des choses, la majorit\u00e9 des commissaires s'est ralli\u00e9e \u00e0 la position soutenue par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral telle qu'elle se base sur l'avis de droit de l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice. Dans la discussion, certains membres ont fait observer que la d\u00e9fense des droits fondamentaux est g\u00e9n\u00e9ralement mieux assur\u00e9e par les seuls textes constitutionnels qui les fondent que par une loi d'application qui en amoindrit souvent la port\u00e9e.
\nS'agissant des contr\u00f4les op\u00e9r\u00e9s par des vid\u00e9osurveillances, le repr\u00e9sentant de l'Office f\u00e9d\u00e9ral de la justice a nettement marqu\u00e9 son opposition \u00e0 ce qu'ils puissent donner lieu \u00e0 une [PAGE 1639] l\u00e9gislation f\u00e9d\u00e9rale uniforme, laquelle serait totalement inappropri\u00e9e aux n\u00e9cessit\u00e9s pratiques de chaque cas.
\nD'une mani\u00e8re g\u00e9n\u00e9rale, la majorit\u00e9 des commissaires a consid\u00e9r\u00e9 que le recours \u00e0 une nouvelle loi \u00e9tait inad\u00e9quat et inutile eu \u00e9gard aux multiples garde-fous dont notre Etat de droit s'est dot\u00e9 pour assurer la protection des droits fondamentaux des administr\u00e9s, y compris dans les proc\u00e9dures de contr\u00f4le des autorit\u00e9s de surveillance de la Conf\u00e9d\u00e9ration.
\nLa motion de la CSSS-CE a ainsi \u00e9t\u00e9 rejet\u00e9e en commission, par 15 voix contre 5 et 3 abstentions, et je vous recommande vivement de lui r\u00e9server un sort identique.
\nDie Motion des St\u00e4nderates verlangt vom Bundesrat einen Entwurf \u00fcber eine \u00fcbersichtliche, allgemeing\u00fcltige und klare Regelung der Kontrollbefugnisse der Aufsichtsbeh\u00f6rden bei der Wahrnehmung ihrer Kontrollen. Diese Regelung soll das Ziel haben, die Grundrechte der Betroffenen so weit zu sch\u00fctzen, als dies der Zweck der Kontrollen zul\u00e4sst. Dabei k\u00f6nnen diese Befugnisse je nach Kontrollbereich unterschiedliche Eingriffsm\u00f6glichkeiten vorsehen, sollen aber in der ganzen Bundesgesetzgebung nach einheitlichen Kriterien ausgestaltet werden. Ihre Kommission f\u00fcr Rechtsfragen lehnt mit 15 zu 5 Stimmen bei 3 Enthaltungen die Motion ab. Eine Minderheit, welche die Motion annehmen m\u00f6chte, wurde nicht statuiert, weshalb ich mich sehr kurz fassen kann.
\nAnlass zu dieser Motion der st\u00e4nder\u00e4tlichen SGK war das Transplantationsgesetz, welches verschiedene Kontrollmassnahmen vorsieht, insbesondere die Befugnis des zust\u00e4ndigen Bundesamtes, Grundst\u00fccke, Betriebe, R\u00e4umlichkeiten und Fahrzeuge zu \u00fcberpr\u00fcfen. In der Diskussion wurde dann darauf hingewiesen, dass nicht nur in diesem Gesetz, sondern auch in verschiedenen anderen Erlassen die Verwaltungsstellen \u00fcber Kontrollbefugnisse verf\u00fcgen, die unter anderem auch mit Grundrechtseingriffen verbunden sein k\u00f6nnen. Deshalb soll nun eine einheitliche klare Regelung getroffen werden. Das Bundesamt f\u00fcr Justiz verneint in seinem Rechtsgutachten zuhanden dieser Kommission des St\u00e4nderates den gesetzgeberischen Handlungsbedarf. Dennoch haben aber die Kommission und auch der St\u00e4nderat diese Motion angenommen.
\nDie Mehrheit Ihrer Kommission lehnt den Versuch ab, gewissermassen einen allgemeinen Teil des Kontrollrechts zu statuieren. Sie ist der Auffassung, dass die Kontrollbefugnisse bereits heute den allgemeinen verfassungsm\u00e4ssigen Schranken des beh\u00f6rdlichen Handelns unterliegen. Dieses unterliegt, wie geh\u00f6rt, seit Beginn dieses Jahres auch einer entsprechenden Pr\u00fcfung vor der Vornahme der entsprechenden Handlung. Dazu kommt, dass die Kompetenzen und Instrumente der Kontrolle v\u00f6llig unterschiedlich geregelt sind, mehr oder weniger generell, mehr oder weniger detailliert. Der Versuch, eine \u00fcbergreifende Regelung der Kontrollbefugnisse zu formulieren, m\u00fcsste also Dimensionen annehmen, die in Anbetracht des seit Kurzem verbesserten Rechtsschutzes und in Anbetracht einer praktisch vernachl\u00e4ssigbaren Anzahl von Beschwerden in Relation zur betr\u00e4chtlichen Anzahl von beh\u00f6rdlichen Kontrollen unverh\u00e4ltnism\u00e4ssig w\u00e4re; ich verweise hier auf die neue Bestimmung von Artikel 25a Absatz 1 im Verwaltungsverfahrensgesetz.
\nDer St\u00e4nderat hat zwar diese Motion mit 19 zu 8 Stimmen angenommen, zu jenem Zeitpunkt war aber die zitierte neue Formulierung des Verwaltungsverfahrensgesetzes noch nicht aktuell. Wir k\u00f6nnen uns vorstellen, dass der St\u00e4nderat diese Motion in Kenntnis der neuen Gesetzgebung auch weniger zuvorkommend behandelt h\u00e4tte.
\nAus diesen \u00dcberlegungen bitten wir Sie - wie gesagt mit 15 zu 5 Stimmen -, die Motion abzulehnen.
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