Abstimmung - Vote
\nF\u00fcr Annahme der Motion ... 20 Stimmen
\nDagegen ... 20 Stimmen
\n[VS]
\nMit Stichentscheid des Pr\u00e4sidenten
\nwird die Motion angenommen
\nAvec la voix pr\u00e9pond\u00e9rante du pr\u00e9sident
\nla motion est adopt\u00e9e
\nAntrag der Mehrheit
\nAnnahme von Ziffer 2 der Motion
\n[VS]
\nAntrag der Minderheit
\n(Comte, Diener Lenz, Engler, F\u00f6hn, Minder, Niederberger)
\nAblehnung von Ziffer 2 der Motion
\n[VS]
\nProposition de la majorit\u00e9
\nAdopter le chiffre 2 de la motion
\n[VS]
\nProposition de la minorit\u00e9
\n(Comte, Diener Lenz, Engler, F\u00f6hn, Minder, Niederberger)
\nRejeter le chiffre 2 de la motion
\n[VS]
\nPr\u00e4sident (Altherr Hans, Pr\u00e4sident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Ziffer 1 der Motion ist bereits angenommen und steht nicht mehr zur Diskussion.
\nLa motion de la Commission des institutions politiques du Conseil national intitul\u00e9e \"Mesures visant \u00e0 garantir une meilleure compatibilit\u00e9 des initiatives populaires avec les droits fondamentaux\" a fait l'objet d'un rapport \u00e9crit que vous avez re\u00e7u et auquel je vous prie de bien vouloir vous r\u00e9f\u00e9rer.
\nEn compl\u00e9ment \u00e0 ce rapport, je me permets tout d'abord d'attirer votre attention sur une question de proc\u00e9dure: si on lit le texte de cette motion, on voit qu'il contient deux requ\u00eates. La premi\u00e8re porte sur un examen mat\u00e9riel pr\u00e9liminaire de la validit\u00e9 des initiatives populaires et la seconde porte sur la liste des raisons mat\u00e9rielles fondant la d\u00e9claration de nullit\u00e9 d'une initiative.
\nQuand bien m\u00eame cette motion contient deux requ\u00eates, notre d\u00e9bat va porter aujourd'hui exclusivement sur la seconde requ\u00eate. En effet, notre conseil a d\u00e9j\u00e0 trait\u00e9 la premi\u00e8re requ\u00eate de la motion, en adoptant la motion 11.3751. Cette motion \u00e9manait de la Commission des institutions politiques du Conseil des Etats, elle avait exactement la m\u00eame teneur que la premi\u00e8re requ\u00eate de la motion; elle a \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9e par le Conseil des Etats et ensuite \u00e9galement par le Conseil national lors de la session d'hiver, plus pr\u00e9cis\u00e9ment le 20 d\u00e9cembre 2011. C'est dire que cette premi\u00e8re requ\u00eate, qui a \u00e9t\u00e9 approuv\u00e9e par le Conseil des Etats et par le Conseil national, a \u00e9t\u00e9 trait\u00e9e par l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale et a \u00e9t\u00e9 renvoy\u00e9e au Conseil f\u00e9d\u00e9ral, qui est en train de l'examiner.
\nNous parlons donc aujourd'hui exclusivement de la seconde requ\u00eate, celle qui indique que la liste des raisons mat\u00e9rielles fondant la d\u00e9claration de nullit\u00e9 d'une initiative populaire sera \u00e9largie. Elle comprendra d\u00e9sormais par exemple la n\u00e9cessit\u00e9 de respecter l'essence des droits fondamentaux de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale ou l'essence des droits inscrits dans la CEDH.
\nConcernant cette seconde requ\u00eate, il faut tout d'abord savoir qu'elle a \u00e9t\u00e9 largement soutenue par le Conseil national, puisque ce dernier, le 20 d\u00e9cembre 2011, par 99 voix contre 59, a soutenu cette motion. Au sujet de cette seconde requ\u00eate, il faut \u00e9galement dire que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral propose son acceptation.
\nEn ce qui concerne votre commission, les avis ont \u00e9t\u00e9 beaucoup moins tranch\u00e9s, puisque le r\u00e9sultat du vote \u00e9tait de 6 voix contre 6, et c'est la voix pr\u00e9pond\u00e9rante du pr\u00e9sident de la commission qui fait qu'aujourd'hui nous vous recommandons d'accepter cette motion.
\nEn ma qualit\u00e9 de rapporteur de la commission, je vais m'efforcer de rendre compte des \u00e9l\u00e9ments essentiels de ce d\u00e9bat.
\nEn substance, ce que propose la motion que nous examinons, c'est d'\u00e9largir la liste des raisons qui permettent de fonder la d\u00e9claration de nullit\u00e9 d'une initiative populaire. Pourquoi en est-on venu \u00e0 d\u00e9poser une telle proposition? Pour cela, je crois qu'il faut se r\u00e9f\u00e9rer \u00e0 l'article 139 alin\u00e9a 3 de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale, qui indique que \"lorsqu'une initiative populaire ne respecte pas le principe de l'unit\u00e9 de la forme, celui de l'unit\u00e9 de la mati\u00e8re ou les r\u00e8gles imp\u00e9ratives du droit international, l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale la d\u00e9clare totalement ou partiellement nulle\".
\nCette disposition de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale a fait l'objet, au cours du temps, d'interpr\u00e9tations de l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale qui ont \u00e9t\u00e9 en \u00e9voluant. Dans un premier temps, l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale, et du reste aussi le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, ont \u00e9t\u00e9 pr\u00eats \u00e0 envisager de d\u00e9clarer finalement assez facilement la nullit\u00e9 d'une initiative populaire, parce qu'il s'agissait de rendre le plus possible compatible le droit interne et le droit international, d'\u00e9viter des divergences. Puis, cette pratique a \u00e9volu\u00e9 et, aujourd'hui, on doit constater que l'Assembl\u00e9e [PAGE 45] f\u00e9d\u00e9rale ne veut pas d\u00e9clarer des nullit\u00e9s partielles ou totales d'initiatives populaires.
\nEn effet, la tendance consiste \u00e0 consid\u00e9rer que lorsqu'une initiative populaire a recueilli plus de 100 000 signatures - plus de 200 000 signatures en ce qui concerne certaines initiatives r\u00e9cemment d\u00e9pos\u00e9es -, il faut appliquer de fa\u00e7on tr\u00e8s large le principe \"in dubio pro populo\". Finalement, on a estim\u00e9 que seules pouvaient \u00eatre annul\u00e9es des initiatives qui seraient contraires \u00e0 un noyau essentiel du droit international. On range habituellement dans celui-ci des dispositions telles que l'interdiction de la torture ou l'interdiction de l'esclavagisme. Mais si l'on sort de ce noyau essentiel du droit international, on doit admettre qu'une initiative est recevable.
\nC'est donc dire que l'on en est arriv\u00e9, ces derni\u00e8res ann\u00e9es, \u00e0 d\u00e9clarer recevables des initiatives dont on savait d'embl\u00e9e qu'elles risqueraient d'aboutir \u00e0 des situations pouvant entra\u00eener la condamnation de la Suisse pour des violations de dispositions du droit international. On pense bien s\u00fbr ici \u00e0 l'initiative populaire \"contre la construction de minarets\" ou \u00e0 l'initiative sur le renvoi. Celles-ci ne sont certainement pas contraires \u00e0 un noyau essentiel du droit international, car il ne s'agit pas, avec ces initiatives, d'imposer en Suisse des pratiques comme la torture ou l'esclavagisme - on est donc bien loin de ce genre d'hypoth\u00e8ses -, mais, dans le m\u00eame temps, ces initiatives, sans attenter \u00e0 ce noyau essentiel du droit international, verront tr\u00e8s vraisemblablement la Suisse \u00eatre condamn\u00e9e par des tribunaux internationaux dans un certain nombre de cas d'application.
\nLa motion que nous examinons vise \u00e0 \u00e9largir les cas o\u00f9 la nullit\u00e9 d'une initiative pourrait \u00eatre d\u00e9clar\u00e9e en se r\u00e9f\u00e9rant \u00e0 la n\u00e9cessit\u00e9 de respecter l'essence des droits fondamentaux de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale ou l'essence des droits inscrits dans la CEDH.
\nEn ce qui concerne les droits fondamentaux de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale, on sait tr\u00e8s pr\u00e9cis\u00e9ment qu'il s'agit des articles 7 \u00e0 36 de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale, titre 2, chapitre 1, \"Droits fondamentaux\".
\nPour la majorit\u00e9 du Conseil national, pour le Conseil f\u00e9d\u00e9ral et pour une moiti\u00e9 des membres de votre commission, cette proposition doit \u00eatre soutenue. Elle doit \u00eatre soutenue puisque le but est de diminuer le nombre de cas o\u00f9 l'on pourrait avoir en Suisse des dispositions de droit interne qui seraient contraires au droit international, et que diminuer ce nombre de cas pr\u00e9sente un double avantage. Le premier avantage, c'est bien s\u00fbr d'\u00e9viter des contradictions entre le droit interne et le droit international. Mais il y a un second avantage qui porte sur le respect des droits populaires: en effet, et c'est le point de vue des membres de la commission qui vous invitent \u00e0 accepter cette motion, si l'on soumet au peuple des initiatives populaires dont on sait d'avance qu'elles risquent d'aboutir \u00e0 une condamnation de la Suisse devant les instances internationales, dont on sait d'avance qu'elles sont inapplicables, eh bien on ne respecte pas les droits populaires parce qu'on \u00e9branle la confiance que la population peut accorder aux droits populaires. Finalement, \u00e0 quoi sert-il d'aller voter si l'on sait que les d\u00e9cisions que l'on va prendre ne vont pas \u00eatre appliqu\u00e9es?
\nOn peut aussi relever que cette motion est extr\u00eamement mesur\u00e9e puisqu'elle fait r\u00e9f\u00e9rence \u00e0 l'essence des droits fondamentaux, \u00e0 l'essence des droits inscrits dans la CEDH, c'est-\u00e0-dire \u00e0 un nombre tr\u00e8s limit\u00e9 de dispositions. On peut encore dire, et pour cela je me r\u00e9f\u00e8re \u00e0 notre rapport, que dans notre Constitution f\u00e9d\u00e9rale, l'article 36 alin\u00e9a 4 indique que l'essence des droits fondamentaux est inviolable. Il s'agit d'une disposition de notre Constitution f\u00e9d\u00e9rale qui s'adresse aux l\u00e9gislateurs. On peut imaginer que lorsque le peuple devient l\u00e9gislateur par le biais de l'initiative, il doit lui aussi respecter l'article 36 alin\u00e9a 4 de notre Constitution.
\nVoil\u00e0 pour les arguments d'une moiti\u00e9 de la commission.
\nIl y a maintenant les arguments de l'autre moiti\u00e9 de la commission, de la minorit\u00e9. La minorit\u00e9 de la commission, pour sa part, est tr\u00e8s r\u00e9ticente \u00e0 s'engager dans une voie qui pourrait restreindre le droit d'initiative et les droits que l'on accorde aux initiants. Elle estime en effet que toute d\u00e9claration de nullit\u00e9 d'une initiative est une atteinte directe \u00e0 l'exercice des droits populaires. A cela s'ajoute que la minorit\u00e9 de la commission consid\u00e8re que la proposition faite par la motion est techniquement peu satisfaisante. Elle serait techniquement peu satisfaisante parce que non seulement les notions d'essence des droits fondamentaux et d'essence des droits inscrits dans la CEDH seraient des dispositions un peu floues \u00e0 appliquer, mais surtout parce que cela ne se rapporterait qu'\u00e0 un tr\u00e8s petit nombre de cas. Si l'on se r\u00e9f\u00e8re aux deux pr\u00e9c\u00e9dents que j'ai cit\u00e9s, l'initiative \"contre la construction de minarets\" et l'initiative sur le renvoi, m\u00eame si cette motion avait d\u00e9j\u00e0 \u00e9t\u00e9 adopt\u00e9e et qu'on l'avait appliqu\u00e9e, tr\u00e8s vraisemblablement cela n'aurait rien chang\u00e9 \u00e0 l'appr\u00e9ciation de l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale. Donc, pourquoi finalement accepter cette motion qui n'est pas une r\u00e9ponse satisfaisante aux probl\u00e8mes concrets auxquels nous avons \u00e9t\u00e9 confront\u00e9s ces derni\u00e8res ann\u00e9es? Voil\u00e0 toute une s\u00e9rie de tr\u00e8s bonnes raisons qui ont men\u00e9 la moiti\u00e9 de la commission \u00e0 vous proposer de ne pas accepter cette motion.
\nEn conclusion, je crois qu'au-del\u00e0 des questions techniques que j'ai pu \u00e9voquer, ce qu'il s'agit de faire, c'est de trancher entre deux tendances, l'une qui consiste \u00e0 dire qu'il faut \u00e9viter de faire voter la population suisse sur des textes qui risquent de ne pas \u00eatre appliqu\u00e9s - c'est le sens de la motion -, et l'autre qui consiste \u00e0 dire que d\u00e8s l'instant qu'une initiative a \u00e9t\u00e9 d\u00e9pos\u00e9e, il appartient aux citoyens de savoir s'ils entendent adopter le texte de l'initiative, m\u00eame si le texte adopt\u00e9 va peut-\u00eatre se heurter \u00e0 de grosses difficult\u00e9s d'application. Voil\u00e0 l'enjeu de notre d\u00e9bat tel que votre commission a essay\u00e9 de le cerner.
\nMonsieur Cramer a d\u00e9j\u00e0 fait une partie du travail d'argumentation de la minorit\u00e9, mais je vais quand m\u00eame reprendre quelques \u00e9l\u00e9ments, en y mettant peut-\u00eatre un peu plus de conviction, puisque je suis convaincu qu'il faut adopter ma proposition de minorit\u00e9, pour diff\u00e9rentes raisons.
\nD'une part, la r\u00e9flexion sur l'\u00e9largissement du catalogue des crit\u00e8res pour invalider une initiative populaire a d\u00e9j\u00e0 fait l'objet de r\u00e9flexions au cours de la pr\u00e9c\u00e9dente l\u00e9gislature. Notre commission, lorsqu'elle avait propos\u00e9 une motion, avait effectivement propos\u00e9 uniquement le chiffre 1 qui est aujourd'hui adopt\u00e9. Elle s'\u00e9tait pos\u00e9 la question de savoir si le chiffre 2, qui figurait dans la proposition du Conseil national, devait aussi vous \u00eatre propos\u00e9. La commission n'\u00e9tait pas convaincue que l'id\u00e9e d'\u00e9largir ce catalogue \u00e9tait n\u00e9cessairement bonne. C'est la raison pour laquelle elle ne vous avait pas propos\u00e9 le chiffre 2 dans la motion. Naturellement, comme le Conseil national, lui, a accept\u00e9 majoritairement d'introduire ce chiffre 2, nous devons en rediscuter, et c'est ce qu'a fait la commission.
\nD'autre part, on peut constater que la commission reste extr\u00eamement partag\u00e9e sur la question, puisqu'elle s'est partag\u00e9e en deux moiti\u00e9s \u00e9gales, ce qui montre bien que le scepticisme est encore grand sur cette question.
\nL'un des arguments principaux pour ne pas \u00e9largir le catalogue des motifs d'invalidation des initiatives populaires, c'est naturellement l'argument d\u00e9mocratique. Si l'on \u00e9largit ce catalogue des cas d'invalidation, on restreint parall\u00e8lement aussi les droits populaires. Il y aurait un certain nombre de cas o\u00f9 des initiatives ne pourraient pas \u00eatre soumises au peuple. La question centrale qui se pose, une question presque plus philosophique que technique ou juridique, est de savoir, lorsqu'il y a un probl\u00e8me entre le respect du droit international et le respect des droits populaires, \u00e0 qui nous voulons donner la priorit\u00e9. Est-ce que nous la donnons aux droits populaires ou bien au respect de certains engagements internationaux? Pour ma part, je pense qu'il vaut mieux, dans ces cas, privil\u00e9gier les droits populaires, aussi parce que les crit\u00e8res pris en compte sont relativement vagues et qu'ils laissent une place assez grande \u00e0 l'interpr\u00e9tation. Le respect de l'essence des droits fondamentaux est une notion qui fera l'objet d'un certain nombre de discussions. Si l'on veut invalider une initiative populaire, il faut le faire sur la base de crit\u00e8res suffisamment clairs, et il y aurait ici de toute fa\u00e7on des discussions, comme il y en a d\u00e9j\u00e0 [PAGE 46] aujourd'hui. Finalement, les choses n'\u00e9volueraient et ne changeraient pas beaucoup.
\nEnsuite, il y a un argument pratique, cela a \u00e9t\u00e9 mentionn\u00e9. La raison d'agir est li\u00e9e au fait - la majorit\u00e9 de la commission le mentionne dans le rapport - que le nombre d'initiatives populaires qui se sont r\u00e9v\u00e9l\u00e9es non conformes, voire contraires aux droits fondamentaux cro\u00eet.
\nComme il y a de plus en plus d'initiatives populaires qui ne sont pas conformes ou contraires aux droits fondamentaux, il faudrait agir pour pouvoir les invalider. Les initiatives populaires dont on a parl\u00e9 - l'initiative \"contre la construction de minarets\", l'initiative sur le renvoi ou celle \"pour l'imprescriptibilit\u00e9 des actes de p\u00e9dophilie enfantine\" par exemple - ne seraient pas couvertes par la proposition qui est faite, parce qu'elles ne concernent pas un \u00e9l\u00e9ment, en tout cas d'apr\u00e8s la jurisprudence, qui appartient au noyau des droits fondamentaux. Le fait d'interdire la construction de minarets restreint naturellement la libert\u00e9 religieuse, c'est \u00e9vident, mais cela ne touche pas le noyau dur de cette libert\u00e9. Cela signifie que si l'on adopte le point 2 de la motion, a priori cette initiative devrait \u00eatre consid\u00e9r\u00e9e comme valide. Si on voulait l'invalider, il faudrait clairement dire que l'on veut invalider des initiatives qui sont contraires au droit international, pas seulement aux r\u00e8gles imp\u00e9ratives du droit international, mais \u00e0 toute r\u00e8gle du droit international, et ce n'est pas la proposition qui est faite ici.
\nEnfin, un argument proc\u00e9dural: si nous voulons mettre en oeuvre ce point 2 de la motion, il faudra passer par une modification de la Constitution, avec un vote du peuple et des cantons suisses pour une question qui, \u00e0 mon sens, ne passionne pas la population. Cela passionne les juristes, les constitutionnalistes, le milieu politique, mais cela me para\u00eet beaucoup moins s\u00fbr pour la population. Si nous voulons convaincre la population de modifier la Constitution sur ce point-l\u00e0, il faudrait d\u00e9j\u00e0 que nous soyons fermement convaincus que c'est une bonne id\u00e9e au sein du Parlement. Or avec une commission qui est partag\u00e9e en deux moiti\u00e9s, on voit bien que ces conditions ne sont pas r\u00e9unies.
\nEn conclusion, je vous invite \u00e0 ne pas vous lancer aujourd'hui dans un chantier dont l'issue ne pourra \u00eatre qu'insatisfaisante, et \u00e0 donner la primaut\u00e9 aux droits populaires. Mieux vaut un peu trop de d\u00e9mocratie que pas assez!
\nW\u00e4re ich nicht landesabwesend gewesen, w\u00e4re dem Kommissionspr\u00e4sidenten der Stichentscheid erspart geblieben, und es h\u00e4tte eine knappe Mehrheit f\u00fcr die Ablehnung der Motion gegeben. Lassen Sie mich kurz sagen, warum:
\nDie direkte Demokratie, insbesondere das Initiativrecht, ist ein hohes Gut in unserem Land. Wenn hier neue Schranken gesetzt werden sollen, dann m\u00fcssen sicher zwei Bedingungen erf\u00fcllt sein: Erstens m\u00fcssen die neuen Bedingungen klar sein, und zweitens sollen die neuen Regelungen umsetzbar sein und auch tats\u00e4chlich eine \u00c4nderung bewirken. Dies ist mit dem vorliegenden zweiten Motionsteil nicht gegeben.
\nDer Begriff des Kerngehaltes von Grundrechten l\u00e4sst sich nicht in jedem Fall klar definieren, sondern allenfalls mithilfe von Beispielen skizzieren. Das Bundesgericht verwendet den Begriff denn auch zumindest sparsam, weil er sich eben nicht abstrakt definieren l\u00e4sst. Mit der Verwendung unklarer Begriffe wird der Entscheid \u00fcber die G\u00fcltigkeit von Initiativen im Parlament dann noch mehr politisiert, als wir das bereits erlebt haben.
\nEs kommt hinzu, dass dieser Begriff bei all den Initiativen, welche wir hier in den letzten Jahren diskutiert und welche zu Fragen Anlass gegeben haben, nichts ge\u00e4ndert h\u00e4tte. In der Tat, trotz der grossen Unsch\u00e4rfe des Begriffs ist klar, dass die Minarett-Initiative wie auch die Ausschaffungs-Initiative und die Verwahrungs-Initiative zwar Grundrechte verletzen, nicht aber deren sogenannten Kerngehalt. Die Initiativen w\u00e4ren auf jeden Fall g\u00fcltig zu erkl\u00e4ren gewesen, wie wir das in unserer Mehrheit auch getan haben.
\nEs kommt hinzu, dass mit der Ung\u00fcltigerkl\u00e4rung von Initiativen wegen Verletzung des Kerngehaltes von Grundrechten eigentlich gesagt wird, dass eine Verletzung der Grundrechte durch Volksinitiativen ohne Weiteres zugelassen wird. Nur jene Initiativen, welche diesen diffusen Kerngehalt verletzen w\u00fcrden, w\u00e4ren dann auch ung\u00fcltig. Das ist aber ein R\u00fcckschritt in unserer schweizerischen Grundrechtskultur.
\nEs sei auch gesagt, dass der sogenannte Kerngehalt der Europ\u00e4ischen Menschenrechtskonvention ein Begriff ist, welcher der Rechtswissenschaft nicht bekannt ist. Dies wurde an der Kommissionssitzung auch von Herrn Mader erw\u00e4hnt. Der Begriff m\u00fcsste f\u00fcr eine Abstimmungsvorlage erst noch erfunden werden.
\nSchliesslich sei gesagt, dass die Schweiz damit auch ihre eingegangenen v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen nicht mehr erf\u00fcllen k\u00f6nnte. Mit der Ratifikation der EMRK hat sich die Schweiz ja dazu verpflichtet, den Inhalt der EMRK als Ganzes zu garantieren und zu sch\u00fctzen und nicht bloss deren einseitig durch unser Land noch zu bestimmenden Kerngehalt.
\nAlles in allem gibt es keine \u00fcberzeugenden Gr\u00fcnde f\u00fcr diesen zweiten Motionsteil, und ich lade Sie ebenfalls ein, die Motion mit der Minderheit abzulehnen.
\nEine Diskussion \u00fcber die G\u00fcltigkeit von Volksinitiativen findet statt, seit dieses Recht 1891 eingef\u00fchrt wurde. Eine Diskussion wird sicher auch weiterhin stattfinden, unabh\u00e4ngig davon, ob die Motion nun angenommen wird oder nicht. Dar\u00fcber muss man sich im Klaren sein - da gehe ich mit den Vorrednern einig. Es gab schon mehrmals Vorst\u00f6sse hierzu, zum ersten Mal 1923, als es darum ging, unvern\u00fcnftige, revolution\u00e4re oder missbr\u00e4uchliche Initiativen f\u00fcr ung\u00fcltig zu erkl\u00e4ren. Damals ging es um die linke Seite, die Aktivit\u00e4ten entwickelte, um unser Staatswesen zu ver\u00e4ndern.
\nIch bin mit Herrn Comte einverstanden: Es geht um das Spannungsfeld zwischen Rechtsstaat und Demokratie. Wir m\u00fcssen ausgewogen entscheiden, wie diese Balance zu halten sei. Zweifellos sind die beiden Begriffe gleichbedeutend: Es gibt keine Demokratie, die nicht rechtsstaatlich legitimiert ist, und es gibt keine Rechtsstaatlichkeit, die nicht demokratisch entstanden ist. Diesen beiden hehren Prinzipien m\u00fcssen wir gerecht werden, da sind sich sicher alle einig. Die Frage ist nur, wo man sich begegnet, wo die Leitlinie gezogen werden soll.
\nWie die Vorredner, die gegen die Motion sind, festgestellt haben, sind die Meinungen in unserem Land tendenziell dergestalt, dass man dem demokratischen Prinzip einen h\u00f6heren Stellenwert einr\u00e4umt. Auch das Bundesgericht, es wurde bereits gesagt, hat dies in seiner Praxis schon getan - \"in dubio pro populo\" ist der wunderbare Grundsatz. Vielleicht h\u00e4ngt dies auch damit zusammen, dass es in der Schweiz noch nie \u00fcber demokratische Wege zur Abschaffung der Demokratie oder des Rechtsstaates gekommen ist, wie das in anderen Staaten passiert ist. Dass es dazu kommt, m\u00f6chten wir auch in Zukunft verhindern. Deshalb, Herr Schwaller, ist es n\u00f6tig, dass wir hier und heute einen Pflock einschlagen.
\nIch bin auch der Meinung, dass das Initiativrecht konstitutiv f\u00fcr unser politisches System ist. Das bedeutet, dass wir uns, wenn wir an den Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnden etwas \u00e4ndern wollen, nicht auf die dynamische Entwicklung durch die Bundesversammlung beschr\u00e4nken d\u00fcrfen. Es braucht eine Volksabstimmung, es braucht eine Erg\u00e4nzung des an sich klaren Artikels 139 Absatz 3 der Bundesverfassung, denn dort sind die Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde klar aufgelistet; das Jus cogens ist auch klar definierbar. Dementsprechend m\u00fcssen wir, wenn wir die Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde erweitern wollen, eben auch legiferieren und diese Legiferierung Volk und St\u00e4nden vorlegen.
\nWir d\u00fcrfen bekanntlich oftmals \u00fcber die G\u00fcltigkeit und Ung\u00fcltigkeit entscheiden. Wir m\u00fcssen sicherstellen, dass die demokratische Ausgestaltung unseres Initiativrechts auch durchgesetzt werden kann. Wir d\u00fcrfen nicht Initiativen zulassen, die dann nicht durchgesetzt werden k\u00f6nnen. Dementsprechend ist der Ansatz der Motion, welche der Nationalrat angenommen hat, gut. Denn entgegen den Aussagen von Herrn Schwaller ist der grundrechtliche Kerngehalt ein [PAGE 47] bekannter Begriff, der bereits heute in der Bundesverfassung steht, in Artikel 36 Absatz 4, der in Lehre und Praxis bearbeitet wurde und der, wie bereits der Kommissionssprecher gesagt hat, eine massvolle Erweiterung der Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde darstellt.
\nEs ist richtig, dass wahrscheinlich die Entscheide, die in der letzten Zeit betreffend die Ung\u00fcltigkeit getroffen wurden, nicht anders gef\u00e4llt worden w\u00e4ren. Es gilt aber heute, klar Flagge zu zeigen, dass wir nicht weiter gehen wollen, dass wir nicht noch mehr Konkurrenzsituationen in Bezug auf das V\u00f6lkerrecht haben wollen. Klar ist - das an die Gegner der Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde -, dass unsere Volksrechte identit\u00e4tsstiftend f\u00fcr unser Staatswesen sind, die gegenw\u00e4rtige Ausgestaltung darf aber nicht als unantastbar bezeichnet werden. Die Volksrechte d\u00fcrfen nicht tabu sein, wenn wir sie auch in Zukunft erhalten wollen. Die direktdemokratischen Institutionen d\u00fcrfen nicht als unab\u00e4nderlich betrachtet werden.
\n\"Die Volksrechte sind lebendig, weil sie sich als entwicklungs- und anpassungsf\u00e4hig erwiesen haben. Vorschl\u00e4ge f\u00fcr eine Weiterentwicklung und Umgestaltung der Volksrechte d\u00fcrfen deshalb nicht als ein grunds\u00e4tzliches Infragestellen eines der Wesensmerkmale unseres Staates verstanden werden. Sie entspringen vielmehr einer echten Sorge um die Zukunft der direkten Demokratie.\" Diese letzten S\u00e4tze sind nicht von mir, sondern stammen aus der Botschaft vom 20. November 1996 zur Totalrevision der Bundesverfassung. Ich bin \u00fcberzeugt, dass sie auch heute noch G\u00fcltigkeit haben.
\nDementsprechend bin ich \u00fcberzeugt, dass wir mit der Annahme der Motion einen Weg gehen, der uns erlaubt, die Volksrechte auch in Zukunft zu sichern.
\nIch geh\u00f6re der Minderheit an und stimme deshalb der Annahme von Ziffer 2 der Motion nicht zu.
\nEs wurde zu Recht gesagt, wir diskutieren \u00fcber Ziffer 2 dieser Motion. Diese Ziffer 2 will den Pr\u00fcfungskatalog erweitern. Heute pr\u00fcft das Parlament nachtr\u00e4glich die Rechtm\u00e4ssigkeit von Volksinitiativen; es pr\u00fcft sie darauf hin, ob die Einheit der Materie, die Einheit der Form und die zwingenden Bestimmungen des V\u00f6lkerrechts eingehalten werden. Neu sollen jetzt nebst einer unverbindlichen Vorpr\u00fcfung gem\u00e4ss Ziffer 1 zus\u00e4tzliche Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde \u00fcberpr\u00fcft werden k\u00f6nnen. Man spricht im Wortlaut der Motion beispielhaft vom \"Kerngehalt der Grundrechte der Bundesverfassung\" und vom \"Kerngehalt der EMRK\".
\nMan kann die Ziffern 1 und 2 dieser Motion nicht ganz auseinanderhalten. Mich \u00fcberzeugt allein schon das Konzept einer unverbindlichen vorg\u00e4ngigen Pr\u00fcfung von Initiativbegehren durch die Bundesverwaltung nicht, und zwar im Wesentlichen aus drei Gr\u00fcnden, die ich ganz kurz zusammenfasse:
\nErstens wird sich keine Organisation nach einer unverbindlichen Vorpr\u00fcfung durch die Bundeskanzlei, die Bundesverwaltung davon abhalten lassen, eine Initiative, die m\u00f6glicherweise als verfassungs- oder v\u00f6lkerrechtswidrig beurteilt wird, weiterzuverfolgen. Zweitens glaube ich, dass das Risiko einer schlechten Initiative, einer ung\u00fcltigen Initiative das Initiativkomitee tragen soll. Das zwingt ein Initiativkomitee, schon in einer fr\u00fchen Phase sehr sorgf\u00e4ltig zu \u00fcberpr\u00fcfen, ob das \u00fcbergeordnete Recht eingehalten wird. Wenn es zu einer vorg\u00e4ngigen unverbindlichen Beurteilung durch die Verwaltung kommt, so findet hier letztlich auch eine Verwischung dieser Verantwortung statt. Ich glaube, es ist eine grosse Verantwortung und eine wichtige Aufgabe, die das Parlament zu erf\u00fcllen hat, nachtr\u00e4glich zu beurteilen, ob die Initiative, die zustande gekommen ist, tats\u00e4chlich rechtm\u00e4ssig ist. Drittens, da bin ich auch der Auffassung gewisser Vorredner, st\u00fcnde diese unverbindliche Vorpr\u00fcfung ganz generell den direktdemokratischen Beteiligungsrechten entgegen.
\nNoch zu Ziffer 2 der Motion, obwohl Kollege Schwaller das meiste schon vorweggenommen hat: Ich glaube, diese mutmasslichen Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde erweitern zu wollen w\u00fcrde die direktdemokratischen Beteiligungsrechte noch weiter einschr\u00e4nken, und das will ich nicht. Es kommt hinzu - auch das wurde schon gesagt -, dass die in Ziffer 2 der Motion genannten zus\u00e4tzlichen Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde zu wenig bestimmt bzw. zu wenig bestimmbar sind. Der Begriff des \"Kerngehalts\" ist in der Lehre und zum Teil in der Rechtsprechung bekannt. Was dann aber beim jeweiligen Grundrecht tats\u00e4chlich Inhalt und Umfang des Kerngehalts ist, das ist nicht so einfach zu beantworten. Es gibt Abgrenzungsschwierigkeiten bez\u00fcglich Grundrechten mit einem Kerngehalt und Grundrechten, bei denen man nicht davon ausgeht, dass es noch einen absoluten und speziell gesch\u00fctzten Kerngehalt gibt. Und selbst bei den Grundrechten mit Kerngehalt wird sich die Frage stellen, was genau der Inhalt und was genau der Umfang des Kerngehalts des entsprechenden Grundrechts ist. Ich sehe deshalb weder eine Veranlassung, noch halte ich es f\u00fcr praktikabel, diesen Pr\u00fcfungskatalog jetzt auch noch auszuweiten.
\nEs ist mir bewusst, dass ich als sechster Redner kaum neue Argumente gegen diese Motion einbringen kann, aber ich m\u00f6chte drei Punkte noch einmal herausstreichen:
\n1. Das Initiativrecht: Das Initiativrecht ist wirklich ein sehr hohes Gut in unserer direkten Demokratie; mit diesem Recht m\u00fcssen wir auch sensibel umgehen.
\n2. Die Definition des Kerngehalts der Grundrechte in der Bundesverfassung und des Kerngehalts der EMRK: Wir haben es praktisch von allen Vorrednern schon geh\u00f6rt, dass dies im ganz konkreten Fall heisst, dass es dann auch hier eine gewisse Beurteilung braucht.
\n3. Der f\u00fcr mich eigentlich wesentlichste Punkt, diese Motion abzulehnen, ist die Kompetenz des Parlamentes: Sowohl der Nationalrat wie auch der St\u00e4nderat sind ja zust\u00e4ndig daf\u00fcr, zu bestimmen, ob eine Initiative g\u00fcltig oder ung\u00fcltig ist. Hier in diesem Saal muss dannzumal immer wieder diese G\u00fcterabw\u00e4gung gemacht werden. Deshalb braucht es nicht noch gewisse H\u00fcrden auf Gesetzesstufe oder auf Verfassungsstufe, die sowieso nicht ganz klar sind. Vielmehr bleibt es nach wie vor am Parlament, diese Beurteilung vorzunehmen.
\nDeshalb bin ich ganz klar der Meinung, dass Ziffer 2 dieser Motion deutlich abzulehnen sei.
\nIch unterst\u00fctze die Erweiterung des Katalogs, der mit Ziffer 2 des eingereichten Textes gefordert wird. Vorausgesetzt, dass die materielle Vorpr\u00fcfung der Volksinitiative nicht verbindlich w\u00e4re, sch\u00e4tze ich es zumindest als interessant ein, in der Bundesverfassung zu pr\u00e4zisieren, dass die Nichtbeachtung des Kerngehalts der Grundrechte zur Ung\u00fcltigkeitserkl\u00e4rung einer Volksinitiative f\u00fchren kann.
\nIn den letzten Jahrzehnten haben sich die sozio\u00f6konomischen Beziehungen in unserer Gesellschaft kompliziert. Es gibt neue und komplexe Probleme, neue Herausforderungen und klare neue L\u00f6sungen durch eine frenetische gesetzgeberische T\u00e4tigkeit. Die direkte Demokratie wird immer mehr mit einer technokratisch gepr\u00e4gten Realit\u00e4t konfrontiert. Gleichzeitig habe ich manchmal eine Neigung zur Vereinfachung der Inhalte einer Volksinitiative festgestellt, sodass die Aus\u00fcbung der Volksrechte in keiner Weise durch ein Verst\u00e4ndnisproblem eingeschr\u00e4nkt wird.
\nIch m\u00f6chte in meinem Votum kein Wort zu den zweifellos parteipolitischen Spekulationen sagen. Das Ergebnis lautete bislang, dass einige Volksinitiativen am Rande der G\u00fcltigkeit, aber trotzdem immer g\u00fcltig waren. Eine Mehrheit des Volkes, die solchen Initiativen zum Erfolg verhalf, war \u00fcberzeugt, eine gute Idee durch eine Volksabstimmung gef\u00f6rdert zu haben. Aber die Probleme entstehen in der zweiten Phase der \u00dcbung, und zwar bei der Umsetzung. Auch hier m\u00fcssen wir \"pro populo\" \u00fcberlegen: Es ist f\u00fcr viele B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger frustrierend zu wissen, dass ein Volksentscheid in der Umsetzungsphase auf seri\u00f6se und erhebliche Probleme trifft. Ich bin \u00fcberzeugt, dass Ziffer 2 des Textes der Motion ein geeignetes Mittel ist, die Prinzipien der direkten Demokratie sowie den Kerngehalt der Grundrechte zu [PAGE 48] sch\u00fctzen. Nur Ziffer 1 alleine ist meiner Meinung nach ungen\u00fcgend, um ein Signal zu geben. Der Erziehungscharakter von Ziffer 2 ist nicht zu \u00fcbersehen; es sollen politische Fehler, die rasch zu einem institutionellen Problem werden, vermieden werden.
\nIch m\u00f6chte Ihnen kurz begr\u00fcnden, weshalb ich aus menschenrechtlicher und grundrechtlicher Sicht zu einem anderen Schluss komme als meine Freunde von der Kommissionsmehrheit. Man k\u00f6nnte ja auf den ersten Blick den Eindruck haben, dass jene, welche die Grundrechte auch im Falle von Volksinitiativen verteidigen, zwingend der Kommissionsmehrheit zustimmen m\u00fcssten, w\u00e4hrend jene, welche die Volksrechte auch gegen\u00fcber den Grundrechten priorisieren, die Motion ablehnen m\u00fcssten. Ich meine, dass die Dinge, wie man sieht, wenn man sie genauer anschaut, komplizierter sind.
\nDie Kommissionsmehrheit schl\u00e4gt ja vor, den Katalog der Gr\u00fcnde f\u00fcr die Ung\u00fcltigkeit einer Volksinitiative um das Gebot der Beachtung des Kerngehalts der Grundrechte der Bundesverfassung und der EMRK zu erweitern. Das ist der Vorschlag der Motion und der Kommissionsmehrheit. Niemand kann vern\u00fcnftigerweise, wenn man das genau betrachtet und auch im konkreten Fall anschaut, rechtlich etwas dagegen einwenden, dass aufgrund unserer Staatsordnung der Kerngehalt der Grundrechte auch bei Volksinitiativen zu respektieren sei. Ich meine, dass diese Auffassung, wenn man das im Detail anschaut, nicht bestritten werden kann, dass sie selbstverst\u00e4ndlich ist. Es stellt sich aber die Frage, ob deswegen zuerst auch die Bundesverfassung ge\u00e4ndert werden muss. Ich meine, je l\u00e4nger man dar\u00fcber nachdenkt, je l\u00e4nger man diese Frage vertieft, desto fragw\u00fcrdiger wird der sicher gutgemeinte Vorschlag der Kommissionsmehrheit, die ja sicher hehre Ziele verfolgt.
\nDer Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar; das sagt die Bundesverfassung - es wurde darauf hingewiesen - selber in Artikel 36 Absatz 4. Wenn der Kerngehalt aber unantastbar ist, muss man das doch in der Verfassung nicht ein zweites Mal sagen: Es gen\u00fcgt, wenn das einmal festgestellt ist. Das ist durch das Volk legitimiert; Volk und St\u00e4nde haben der neuen Bundesverfassung zugestimmt und haben zu den Grunds\u00e4tzen der Rechtsordnung gesagt, der Kerngehalt der Grundrechte sei unantastbar. Das muss man nicht zweimal sagen, zuerst bei den Grundrechten, den rechtsstaatlichen Grunds\u00e4tzen unseres Staates, und dann noch einmal bei den Volksinitiativen.
\nWenn Sie dem nicht folgen k\u00f6nnen oder wollen, lade ich Sie ein, die logische Probe aufs Exempel zu machen: Nehmen wir gedanklich an, es w\u00fcrde jetzt im Sinne der Kommissionsmehrheit bei Volksinitiativen als Voraussetzung f\u00fcr ihre G\u00fcltigkeit in die Bundesverfassung geschrieben, dass sie den Kerngehalt der Grundrechte respektieren m\u00fcssten. Und nehmen wir weiter an, immer im Sinne eines Gedankenexperimentes, dass eine solche Vorlage nachher vor dem Volk oder, sagen wir, nur am St\u00e4ndemehr scheitern w\u00fcrde. W\u00fcrde gedanklich, logisch daraus folgen, dass nun e contrario pl\u00f6tzlich der Kerngehalt der Grundrechte nicht mehr gelten w\u00fcrde? Das kann doch nicht sein, das ist Unsinn; der Kerngehalt der Grundrechte gilt in einem Rechtsstaat so oder anders.
\nEs ist offensichtlich, dass der in dieser Motion gemachte Vorschlag ein Problem aufnimmt: Die Schweiz hat in j\u00fcngerer Zeit ein gr\u00f6sseres Problem mit Volksinitiativen, die mit Grundrechten in Konflikt stehen. Man kann dieses Problem aber doch nicht mit einer neuen, abstrakten Verfassungsbestimmung l\u00f6sen. Man kann dieses Problem nur so angehen, dass man den Kampf, die Auseinandersetzung um die Grundrechte im konkreten Fall, offensiv und mit dem n\u00f6tigen Mut f\u00fchrt - wobei ich bemerken muss, dass es in j\u00fcngerer Zeit daran gelegentlich vielleicht gemangelt hat. Die Bundesverfassung, wie sie heute formuliert und von Volk und St\u00e4nden anl\u00e4sslich der Abstimmung \u00fcber ihre Totalrevision angenommen worden ist, enth\u00e4lt durchaus die Grundlagen f\u00fcr einen offensiven Umgang mit solchen Initiativen.
\nDer massgebende Artikel der Bundesverfassung, Artikel 139 Absatz 3, enth\u00e4lt den vielzitierten Begriff \"zwingende Bestimmungen des V\u00f6lkerrechts\". Ich m\u00f6chte darauf hinweisen, dass dieser Begriff nicht statisch ist; er war in der Vergangenheit nie statisch, und er wird es auch in Zukunft nicht sein. Denken wir zum Beispiel an die Uno-Menschenrechtspakte, die von der Schweiz vor zwanzig Jahren ratifiziert worden sind. Dadurch hat sich die schweizerische Rechtsordnung halt auch stark ver\u00e4ndert. Die notstandsfesten Garantien dieser Menschenrechtspakte gelten und sind zu respektieren, sie geh\u00f6ren zum zwingenden V\u00f6lkerrecht.
\nNehmen wir ein zweites Beispiel, bei dem man sich das \u00fcberlegen kann und es vielleicht noch naheliegender ist: Nehmen wir an, es k\u00e4me wieder jemand auf die Idee, eine Volksinitiative f\u00fcr die Einf\u00fchrung der Todesstrafe zu lancieren. Das Verbot der Todesstrafe geh\u00f6rt zum Kern der notstandsfesten, zwingenden Bestimmungen des V\u00f6lkerrechts in Europa - wenigstens in Europa ist das heute an sich klar. Ausgehend von den zwingenden Bestimmungen des V\u00f6lkerrechts m\u00fcsste das Parlament einen konkreten Entscheid dazu f\u00e4llen - darum kommt man nicht herum - und die Initiative f\u00fcr ung\u00fcltig erkl\u00e4ren.
\nOder nehmen wir ein weiteres Problem, das sich stellt: die grundrechtlich problematischen Verfassungsbestimmungen \u00fcber das Minarettverbot oder gem\u00e4ss Ausschaffungs-Initiative. Darauf gibt aber diese Motion gerade keine Antwort. Diese problematischen Volksinitiativen bzw. diese Bestimmungen, die jetzt in der Bundesverfassung stehen, machen doch weder die dort aufgef\u00fchrten Grundrechte noch die rechtsstaatlichen Garantien ung\u00fcltig. Das f\u00fchrt einfach dazu, dass die rechtsanwendenden Beh\u00f6rden, unsere Gerichte, an die Prinzipien unserer Bundesverfassung, die Grundrechte, gebunden bleiben. Das bedeutet im Zusammenhang mit der Ausschaffungs-Initiative - diese Fragen stellen sich ja jetzt bei der Umsetzung der Ausschaffungs-Initiative -, dass sie an den Grundsatz der Verh\u00e4ltnism\u00e4ssigkeit als Fundamentalprinzip gebunden bleiben. Das heisst nichts anderes, als dass im konkreten Fall ein Konflikt von Verfassungsnormen besteht. Das ist das Resultat. Aber nirgendwo steht geschrieben, dass bei einem Konflikt von Verfassungsnormen die Fundamentalprinzipien, die Grundrechte, zur\u00fcckstehen m\u00fcssen, sondern im konkreten Fall ist umgekehrt zu entscheiden. Das bedeutet bei solchen F\u00e4llen zum Schluss, dass eine grundrechtswidrige Norm im konkreten Anwendungsfall, in der konkreten Anwendung auch zur\u00fcckstehen muss.
\nAlle diese \u00dcberlegungen f\u00fchren mich zum Schluss - und je l\u00e4nger man dar\u00fcber nachdenkt, desto eher muss man zu diesem Schluss kommen, meine ich -, dass der eigentlich richtig motivierte Vorschlag aus dem Nationalrat in die Irre f\u00fchrt, dass er bei einer genaueren Betrachtung mehr Probleme schafft, als er l\u00f6st, so gute Absichten er auch verfolgt. Ich meine, dass es gerade im Umgang mit diesen Problemen, mit denen wir in Zukunft wohl weiterhin konfrontiert sein werden, statt verfassungspolitischem Aktivismus im konkreten Fall einen offensiven Umgang mit grundrechtswidrigen Initiativen braucht, dass also diese Probleme konkret gel\u00f6st werden m\u00fcssen und nicht abstrakt gel\u00f6st werden k\u00f6nnen.
\nDeshalb kann ich der Motion nicht zustimmen.
\nIl importe de replacer le d\u00e9bat d'aujourd'hui dans un contexte plus large, et m\u00eame beaucoup plus large. Ce pays politiquement moderne s'est construit d'abord sur la libert\u00e9. Cette r\u00e9alit\u00e9 est aussi celle de l'Europe et, on veut le croire, petit \u00e0 petit celle du monde. Cette libert\u00e9 ne va pas sans contradiction interne, suivant comment on la con\u00e7oit. Malgr\u00e9 tout, la premi\u00e8re chose - historiquement et, je crois, aussi par essence - qu'il faut reconna\u00eetre, c'est la D\u00e9claration universelle des droits de l'homme, elle-m\u00eame fille de la D\u00e9claration des droits de l'homme de 1789.
\nLa d\u00e9mocratie est un concept beaucoup plus incertain sous l'angle des libert\u00e9s. La d\u00e9mocratie a souvent \u00e9t\u00e9 r\u00e9serv\u00e9e \u00e0 une certaine cat\u00e9gorie de gens. Et c'est d'ailleurs de l'honneur de notre pays, avec le syst\u00e8me semi-direct, de l'avoir [PAGE 49] pouss\u00e9e \u00e0 un degr\u00e9 suffisant pour qu'elle assure une v\u00e9ritable \u00e9galit\u00e9 entre les citoyens sur le terrain politique. En cela, d'une certaine fa\u00e7on, la d\u00e9mocratie, qui peut \u00eatre un syst\u00e8me de large partage du pouvoir, au fond une technique indirecte de lutte contre l'abus de pouvoir, a pu se rapprocher d'une libert\u00e9, \u00e0 tel point qu'aujourd'hui on a tendance \u00e0 penser que d\u00e9mocratie et libert\u00e9 s'\u00e9quivalent. Ce n'est pas le cas. Bien s\u00fbr, la d\u00e9mocratie lib\u00e9rale est le syst\u00e8me que nous ch\u00e9rissons et tentons, avec des cahots d'ailleurs, de pratiquer. Mais dois-je vous rappeler que la d\u00e9mocratie peut \u00eatre aussi liberticide? Il y a eu les tristement connues et nomm\u00e9es d\u00e9mocraties populaires. Je crains qu'actuellement, dans une Europe qui ne se scl\u00e9rose pas seulement sur le plan \u00e9conomique, mais \u00e0 certains \u00e9gards sur le plan culturel, nous ne soyons sur une assez mauvaise pente.
\nOn peut observer les soubresauts inqui\u00e9tants d'il y a dix ans, les premiers peut-\u00eatre vraiment forts, de notre voisin autrichien; on peut voir la Hongrie d'aujourd'hui; la renaissance, tel un ph\u00e9nix apr\u00e8s des \u00e9clipses, du Front national en France. Maints autres exemples plus ou moins occasionnels - aux Pays-Bas, en Italie - n'ont laiss\u00e9 d'inqui\u00e9ter pour la d\u00e9mocratie. Mais nous ne sommes pas \u00e9pargn\u00e9s et nous ne faisons pas toujours preuve du courage qu'il faudrait. Je trouve m\u00eame qu'aujourd'hui nous sommes assez pusillanimes. On trouve d'excellents arguments juridiques, comme ceux de notre coll\u00e8gue Rechsteiner \u00e0 l'instant; nous trouvons aussi pas mal de raisons pour nous r\u00e9fugier derri\u00e8re la situation actuelle et ne rien faire bouger.
\nMais les droits de l'homme, cela a \u00e9t\u00e9 dit pr\u00e9c\u00e9demment, ne s'obtiennent pas uniquement par des techniques juridiques, ils s'obtiennent d'abord par des combats. Et trois de ces combats importants ont \u00e9t\u00e9 perdus dans ce pays, lorsque nous avons c\u00e9d\u00e9 \u00e0 la tentation de soumettre au peuple frileusement l'initiative \"contre la construction de minarets\", l'initiative sur le renvoi et l'initiative sur l'internement. Nous n'avons pas eu le courage de faire notre travail de d\u00e9finition du noyau dur des droits fondamentaux. C'est m\u00eame \u00e0 peine si ce d\u00e9bat a re\u00e7u l'importance qu'il aurait d\u00fb avoir. En cela je trouve tr\u00e8s volontariste, et peu r\u00e9aliste, la d\u00e9monstration selon laquelle il faut mener le combat dans le concret et non pas essayer de donner aujourd'hui un signal.
\nJe ne pense pas que cette motion soit forc\u00e9ment la solution id\u00e9ale. Mais nous n'avons pas le choix aujourd'hui. Nous devons nous d\u00e9terminer entre donner un signal pour le courage politique de d\u00e9fendre les droits de l'homme, f\u00fbt-ce \u00e9ventuellement de mani\u00e8re un tout petit peu malhabile, ou de continuer avec la pusillanimit\u00e9, qui les laissera s'\u00e9roder et ouvrira la porte \u00e0 d'autres propositions que dans le concret. Je vous en fiche mon billet, nous n'aurons jamais le courage de les d\u00e9noncer concr\u00e8tement, pr\u00e9cis\u00e9ment, de mani\u00e8re forte, comme contraires au noyau dur des droits de l'homme, au \"ius cogens\" du droit international aussi. Face \u00e0 cette situation, nous ne pourrons plus placer nos espoirs que dans la Cour europ\u00e9enne des droits de l'homme.
\nOr, ne soyons pas na\u00effs, elle aussi fait aujourd'hui l'objet de dures attaques. Et \u00e0 travers elle, bien entendu, le catalogue des droits qu'elle est suppos\u00e9e d\u00e9fendre. Regardez les propositions inqui\u00e9tantes qui sont faites pour amoindrir son pouvoir d'action sous le motif s\u00e9rieux, mais malvenu in casu, du nombre d'affaires qui sont d\u00e9pos\u00e9es devant elle, qui devrait plut\u00f4t traduire d'ailleurs son succ\u00e8s en pratique.
\nNous sommes donc, je le r\u00e9p\u00e8te, dans un mauvais pas. Notre pays n'a plus le courage des fondateurs, notamment plus de ceux qui ont introduit des concepts novateurs dans notre d\u00e9mocratie. Et aujourd'hui, il s'agit de reprendre la main.
\nC'est dans cet esprit que je vous prie d'accepter cette motion comme un signal fort.
\nAn sich diskutieren wir hier ja nur \u00fcber eine Motion. Aber jedes Schneiden am Initiativrecht ist ein St\u00fcck weit eine Operation am Herzen dieses direktdemokratischen Systems, das wir haben. Wir befinden uns hier tats\u00e4chlich in einem Kernkonflikt zwischen den direkten Initiativrechten auf der einen Seite, diesen demokratischen Rechten, und auf der anderen Seite den Grundrechten, den Kerngehalten von Grundrechten, also den Individualpositionen der B\u00fcrgerin und des B\u00fcrgers.
\nDie Schweiz kennt - etwa im Gegensatz zur Bundesrepublik Deutschland - keine geschlossene Verfassung, sondern eine offene Verfassung. Das Volk kann in unserem Lande an sich jeden einzelnen Teil der Verfassung \u00e4ndern. Nach dem deutschen Grundgesetz ist das nicht zul\u00e4ssig. Nach dem deutschen Grundgesetz sind etwa die f\u00f6deralistische Struktur oder die Grundrechte nicht ver\u00e4nderbar. In der Schweiz ist das nicht so. Die Schweiz kennt gerade durch das System der direkten Demokratie eine an sich unbeschr\u00e4nkt ab\u00e4nderbare Verfassung. Die Schweiz kennt nur eine materielle Schranke in Bezug auf Initiativen und Verfassung - neben den zwei eher formellen Schranken, die Kollege Engler erw\u00e4hnt hat -, das ist das zwingende V\u00f6lkerrecht. Nur wenn eine Initiative materiell zwingendes V\u00f6lkerrecht verletzt, ist sie ung\u00fcltig gem\u00e4ss Artikel 139 Absatz 3 unserer Bundesverfassung.
\nWas nun den Begriff des zwingenden V\u00f6lkerrechts anbelangt, ist klar, dass er nicht das Gleiche meint wie der Kerngehalt unserer Grundrechte oder, wie es die Motion\u00e4re m\u00f6chten, der Kerngehalt der EMRK. Zwingendes V\u00f6lkerrecht wird merkw\u00fcrdigerweise auch national definiert. Es gibt keinen international festen Begriff des zwingenden V\u00f6lkerrechts. In der Schweiz hat der Bundesrat, soweit ich weiss, das zwingende V\u00f6lkerrecht letztmals 1996 in einem Bericht best\u00e4tigt und 2010 auch wieder aufgenommen. Wenn man diese Definition \u00fcbernimmt, geh\u00f6ren grundrechtlich gesehen zum zwingenden V\u00f6lkerrecht eigentlich nur das Verbot von Folter, V\u00f6lkermord und Sklaverei und die sogenannten notstandsfesten Garantien der EMRK, also das Verbot der willk\u00fcrlichen T\u00f6tung, der Zwangsarbeit oder etwa auch der Grundsatz \"nulla poena sine lege\", also das Legalit\u00e4tsprinzip.
\nIm \u00dcbrigen ist die Bundesverfassung eigentlich ab\u00e4nderbar. Wahrscheinlich w\u00e4re sogar eine Initiative zul\u00e4ssig, die den Schutz des Kerngehalts der Grundrechte, also den verfassungsrechtlichen Schutz, aufheben wollte. Rein logisch gesehen w\u00e4re eine solche Initiative in unserem Konzept zul\u00e4ssig. Ob das gut oder schlecht w\u00e4re, ist eine andere Frage - aber in unserer direkten Demokratie ist das zul\u00e4ssig. Ich glaube, es ist wichtig, dass das zul\u00e4ssig ist und dass das Volk eben auch die Grundfesten unseres demokratischen und des grundrechtlichen Systems jederzeit wieder definieren kann und darf.
\nIch habe da gen\u00fcgend Vertrauen in die Bev\u00f6lkerung dieses Staates. Das direktdemokratische System zeichnet n\u00e4mlich unser Land aus - das haben eben vergleichbare demokratische Nationen gerade nicht. Ich habe gen\u00fcgend Vertrauen in das Volk unseres Staates, dass es unsinnige, grundrechtswidrige, inhumane und \u00e4hnliche Initiativen ablehnen wird, wie es sie auch bisher abgelehnt hat. Wir m\u00fcssen da keine zus\u00e4tzlichen materiellen Schranken in die Bundesverfassung einbauen.
\nIch m\u00f6chte noch kurz an die Geschichte dieser Motion erinnern. Sie geht ja zur\u00fcck auf einen Bericht des Bundesrates, der im Auftrag des Parlamentes erstellt worden ist, und dann auf einen Zusatzbericht, den der Bundesrat im letzten M\u00e4rz verabschiedet hat und in welchem er zwei ganz konkrete Vorschl\u00e4ge unterbreitet hat, wie man diesen Widerspruch zwischen dem verfassungsm\u00e4ssigen Initiativrecht auf der einen Seite und den v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen unseres Landes auf der anderen Seite verhindern oder vermindern kann.
\nEs wurde von verschiedenen von Ihnen jetzt erw\u00e4hnt, wie wichtig das verfassungsm\u00e4ssige Initiativrecht sei - selbstverst\u00e4ndlich - und dass die v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen ebenso wichtig seien. Ich m\u00f6chte noch ein drittes Element anf\u00fcgen: F\u00fcr die Glaubw\u00fcrdigkeit unserer Demokratie und f\u00fcr das Vertrauen der Bev\u00f6lkerung in die Demokratie gilt es noch eine weitere \u00dcberlegung zu machen: Wenn Initiativen von der Bev\u00f6lkerung angenommen werden, dann aber nicht umgesetzt werden k\u00f6nnen, kann das nat\u00fcrlich l\u00e4ngerfristig auch der Glaubw\u00fcrdigkeit unserer Demokratie und [PAGE 50] dem Vertrauen der Bev\u00f6lkerung in dieses System schaden. Deshalb glaube ich, ist es schon richtig, wenn man sich hier m\u00f6glichst unvoreingenommen, wenn ich so sagen darf, einmal \u00fcberlegt: Gibt es \u00fcberhaupt M\u00f6glichkeiten, in diesem Widerspruch, in diesem Spannungsfeld L\u00f6sungen zu finden, die den drei Elementen bzw. Anspr\u00fcchen Rechnung tragen, also dem Initiativrecht der direkten Demokratie, die uns sehr wichtig ist, den v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen, aber eben auch der Umsetzbarkeit des Volkswillens?
\nDer Nationalrat und auch Ihr Rat haben ja bereits ein erstes deutliches Zeichen gesetzt, indem sie die Motion Ihrer Staatspolitischen Kommission 11.3751 angenommen und den Bundesrat damit beauftragt haben, eine Gesetzesvorlage zur sogenannten materiellen Vorpr\u00fcfung von Volksinitiativen auszuarbeiten. Der Nationalrat m\u00f6chte jetzt, wie das der Bundesrat im Zusatzbericht vorgeschlagen hat, noch einen Schritt weiter gehen, indem der Bundesrat zus\u00e4tzlich eine Verfassungsvorlage unterbreiten soll, mit welcher die Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde f\u00fcr Volksinitiativen erg\u00e4nzt werden. Es gibt heute ja, das haben Sie erw\u00e4hnt, drei solche Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde in der Bundesverfassung; Herr Engler hat sie bereits aufgez\u00e4hlt.
\nDie Motion verlangt jetzt einen vierten Ung\u00fcltigkeitsgrund. Im Motionstext ist das so festgehalten: \"Der Katalog der materiellen Gr\u00fcnde f\u00fcr die Ung\u00fcltigerkl\u00e4rung einer Volksinitiative soll erweitert werden, z. B. mit dem Gebot der Beachtung des Kerngehalts der Grundrechte der Bundesverfassung oder des Kerngehalts der EMRK.\" Die Motion ist also noch relativ offen formuliert.
\nDer Motionstext erw\u00e4hnt also auch die Kerngehalte der EMRK. Demgegen\u00fcber - und das m\u00f6chte ich hier doch noch explizit sagen - hat sich der Bundesrat im Zusatzbericht auf den Vorschlag beschr\u00e4nkt, die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung als zus\u00e4tzlichen Ung\u00fcltigkeitsgrund aufzunehmen und nicht auch noch die Kerngehalte der EMRK. Der Bundesrat hat diese nicht aufgenommen, weil der Begriff \"Kerngehalte der EMRK\" in dieser Form nicht existiert, sodass das allenfalls zu Schwierigkeiten f\u00fchren w\u00fcrde.
\nWas hat aber den Bundesrat bewogen, den Ung\u00fcltigkeitsgrund in Bezug auf die Kerngehalte der Bundesverfassung vorzuschlagen? Es sind dies die folgenden Gr\u00fcnde: Bei den Kerngehalten handelt es sich ja um die Grundwerte, welche die Bundesverfassung bereits kennt. Wir schaffen also hier nichts Neues; das ist von den Herren St\u00e4nder\u00e4ten Schwaller und Rechsteiner erw\u00e4hnt worden. In Artikel 36 Absatz 4 der Bundesverfassung ist ja bereits festgehalten: \"Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.\"
\nWeshalb sind wir aber der Meinung, dass, wenn Sie hier dem Vorschlag des Bundesrates folgen w\u00fcrden, keine Doppelspurigkeiten geschaffen w\u00fcrden oder etwas erw\u00e4hnt w\u00fcrde, das ja bereits ber\u00fccksichtigt werden muss? Der Unterschied besteht darin, dass in der Bundesverfassung heute einfach steht: \"Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar.\" Daran halten wir uns. Wenn wir aber jetzt diese Kerngehalte der Grundrechte der Bundesverfassung als zus\u00e4tzlichen Ung\u00fcltigkeitsgrund aufnehmen, dann schaffen wir hier eben eine andere Voraussetzung, indem \u00fcber solche Bestimmungen, auch Volksinitiativen, gar nicht mehr abgestimmt werden k\u00f6nnte. Das ist dann schon eine andere Dimension. Das heisst: Neu w\u00fcrde diese Verpflichtung also auf den Verfassunggeber ausgedehnt, und zwar unabh\u00e4ngig davon, ob die Verfassungs\u00e4nderung durch eine Volksinitiative oder durch eine Vorlage der Beh\u00f6rde ausgel\u00f6st w\u00fcrde. Das ist schon eine neue Dimension, eine zus\u00e4tzliche Dimension. Allerdings, was wir ja nicht \u00e4ndern wollen, ist, dass f\u00fcr die Ung\u00fcltigerkl\u00e4rung auch weiterhin und wie bis jetzt in jedem Fall die Bundesversammlung zust\u00e4ndig ist.
\nEin zweiter Grund ist der mehrfach erw\u00e4hnte Begriff des Kerngehalts. Dieser hat zwar gewisse Unsch\u00e4rfen; unter anderen hat auch Herr Schwaller darauf hingewiesen. Das ist aber f\u00fcr einen Verfassungsbegriff nichts Aussergew\u00f6hnliches, wir haben auch ein paar andere nicht ganz glasklare Bestimmungen in unserer Verfassung. Das Bundesgericht hat sich aber doch mehrfach zum Kerngehalt von Grundrechten ge\u00e4ussert, und an einigen Stellen h\u00e4lt auch der Verfassungstext selber in den Grundrechtsbestimmungen ganz klar fest, worin dieser Kerngehalt besteht. Insgesamt handelt es sich hier nach \u00dcberzeugung des Bundesrates doch um einen Begriff, den die Praxis handhaben kann. Wir haben Ihnen in unserem Zusatzbericht - ich lese das jetzt nicht alles vor - auch aufgezeigt, welches die Kerngehaltsgarantien sind, die heute von Lehre und Praxis bereits anerkannt sind.
\nEin dritter Grund: Das Initiativrecht wird mit dem Vorschlag des Bundesrates und jetzt auch des Nationalrates nur marginal eingeschr\u00e4nkt, n\u00e4mlich dort, wo es darum geht, zentrale Werte unserer Bundesverfassung, die \u00fcber Jahrzehnte errungen worden sind, nicht infrage zu stellen. Wir wollen das Initiativrecht in der Tat nur marginal einschr\u00e4nken, also nur dort, wo diese Werte sich auch \u00fcber Jahrzehnte hinweg etabliert haben.
\nEin viertes Argument sind die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung. Diese \u00fcberschneiden sich mit gewissen zwingenden Bestimmungen des V\u00f6lkerrechts. Das Folterverbot z. B. ist zwingendes V\u00f6lkerrecht, ist aber auch ein Bestandteil der Kerngehalte der Grundrechte unserer Bundesverfassung. Es stimmt, dass diese Vorlage hier nichts Neues br\u00e4chte, weil eben solche Initiativen schon heute f\u00fcr ung\u00fcltig erkl\u00e4rt werden m\u00fcssen. Es bestehen aber auch \u00dcberschneidungen mit nichtzwingenden Bestimmungen des V\u00f6lkerrechts, z. B. dem Verbot der systematischen Vorzensur der Medien. Dieses Verbot ist ein Kerngehalt der Grundrechte unserer Bundesverfassung, ist aber nicht zwingendes V\u00f6lkerrecht. Mit dieser Erweiterung auf die Kerngehalte von Grundrechten der Bundesverfassung kann also die Schaffung von Verfassungsrecht verhindert werden, welches wichtigen menschenrechtlichen Vertr\u00e4gen widerspricht.
\nIch m\u00f6chte jetzt noch auf einen Einwand zu sprechen kommen, der im Zusammenhang mit dem vorliegenden Vorschlag auch immer wieder ge\u00e4ussert wurde. Die Kritik lautet, dass mit dem vorgeschlagenen Ung\u00fcltigkeitsgrund das Verh\u00e4ltnis zum V\u00f6lkerrecht nicht wirklich wirksam verbessert werden k\u00f6nnte. Diese Kritik ist bis zu einem gewissen Grad tats\u00e4chlich nachvollziehbar. Der Zusatzbericht zeigt ja auch, dass gewisse Volksinitiativen, die uns heute bei der Umsetzung Schwierigkeiten bereiten, keine Kerngehalte verletzen. Solche Initiativen k\u00e4men also auch bei einer Erweiterung der Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde nach wie vor zur Abstimmung. Das ist die Konsequenz aus der klaren Absicht des Bundesrates, den offenen Charakter unserer Bundesverfassung beizubehalten.
\nWenn jetzt aber der Ruf nach einer noch wirksameren Massnahme ert\u00f6nt, dann muss ich einfach sagen: Je weiter dieser vierte, dieser zus\u00e4tzliche Ung\u00fcltigkeitsgrund gefasst wird, desto st\u00e4rker wird nat\u00fcrlich das Initiativrecht zur\u00fcckgedr\u00e4ngt. Ich kann es noch anders sagen: Es gibt keine Idealformel, die s\u00e4mtliche m\u00f6glichen Konflikte zwischen V\u00f6lkerrecht und Landesrecht l\u00f6sen k\u00f6nnte, ohne gleichzeitig die Volksrechte massiv zu beschneiden. Es ist ja das Bestreben des Bundesrates, dass er die Volksrechte nicht massiv beschneidet. Er will eben hier wirklich eine m\u00f6glichst grosse Offenheit behalten. Deshalb ist in diesem Spannungsfeld eben nicht beides l\u00f6sbar, nicht beides m\u00f6glich.
\nWenn wir aber etwas vom Fokus auf das V\u00f6lkerrecht abr\u00fccken, dann k\u00f6nnen wir noch etwas feststellen - und ich glaube, das ist ein Element, das doch auch f\u00fcr den Vorschlag des Bundesrates spricht, der sich jetzt aber mit dem Vorschlag des Nationalrates nicht zu hundert Prozent deckt; ich habe Ihnen die Differenz erkl\u00e4rt -: Wenn wir uns hier eben auf die Kerngehalte der Grundrechte der Bundesverfassung beschr\u00e4nken und das in den Fokus stellen, dann st\u00e4rken wir nat\u00fcrlich auch den nationalen Grundrechtsschutz. Das zeugt doch auch von einem selbstbewussten Verfassungsverst\u00e4ndnis.
\nDer Bundesrat hat die Annahme beider Motionen, also der vorliegenden sowie der Motion 11.3751, beantragt. Er hat damit auch zum Ausdruck gebracht, dass f\u00fcr ihn beides Sinn machen kann: einerseits eine Vorlage nur zur materiellen Vorpr\u00fcfung - das ist bereits von beiden R\u00e4ten beschlossen worden - und anderseits zus\u00e4tzlich eine Vorlage betreffend [PAGE 51] die moderate Erweiterung der Ung\u00fcltigkeitsgr\u00fcnde auszuarbeiten, wie das nun der Nationalrat beantragt. Dar\u00fcber werden Sie in K\u00fcrze abstimmen.
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