Gesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
\n[NAM]
\nF\u00fcr Annahme des Entwurfes ... 35 Stimmen
\n(Einstimmigkeit)
\n(0 Enthaltungen)
\n[PAGE 287]
\nAngenommen - Adopt\u00e9
\n[VS]
\nZiff. II, III
\nAntrag der Kommission
\nZustimmung zum Entwurf des Bundesrates
\n[VS]
\nCh. II, III
\nProposition de la commission
\nAdh\u00e9rer au projet du Conseil f\u00e9d\u00e9ral
\n[VS]
\nAngenommen - Adopt\u00e9
\n[VS]
\nDie Formulierung Ihrer Kommission entspricht genau dem, was der Bundesrat auch will - die Kommission hat es aber noch besser formuliert. Wir danken der Kommission f\u00fcr diese Optimierung der Vorlage.
\nZu Artikel 92: Ich m\u00f6chte nur eine kurze Hintergrundinformation geben. In Ihrer Staatspolitischen Kommission wurde die Frage aufgeworfen, warum gem\u00e4ss Entwurf des Bundesrates nur die Fluggesellschaften und nicht auch die Transporteure, also Car-, Bahn- oder Schifffahrtsunternehmen, erfasst werden. Die Erkl\u00e4rung der Verwaltung war dann sehr einleuchtend: Sie erkl\u00e4rte uns, dass ein \u00dcberschreiten der Schengen-Aussengrenze mit gleichzeitiger Einreise in die Schweiz eigentlich nur noch an unseren Flugh\u00e4fen m\u00f6glich ist. Nur dort gelten die erw\u00e4hnten Sorgfaltspflichten. Da das \u00dcberschreiten von Binnengrenzen grunds\u00e4tzlich \u00fcberall ohne Personenkontrolle m\u00f6glich ist, k\u00f6nne diese Regel nicht auf Verkehrstr\u00e4ger an der Binnengrenze ausgeweitet werden. Ich sage das einfach zuhanden des Amtlichen Bulletins, falls dies noch jemand anderen interessiert.
\nZu Artikel 95: Diese Bestimmung stellt sicher, dass der Bundesrat bei die Schweiz betreffenden \u00c4nderungen des Schengen-Raumes - also beispielsweise beim Austritt eines Nachbarstaates aus dem Schengen-Verbund - die n\u00f6tigen Anpassungen vornehmen und dann die Car-, Bahn- oder Schifffahrtsunternehmen, die neu eine Aussengrenze \u00fcberqueren m\u00fcssten, denselben Pflichten unterstellen kann.
\nZu den Artikeln 122a und 122b: Nur hier hat Ihre Kommission eine \u00c4nderung vorgenommen, weshalb ich hierzu zwei, drei Erl\u00e4uterungen machen m\u00f6chte. In der Kommission f\u00fchrte vor allem die Neuordnung der Beweisregelung zu Fragen. Die Verwaltung f\u00fchrte dazu aus, dass die vorgesehene Beweislastverschiebung erforderlich sei, damit die Norm \u00fcberhaupt je angewendet werden k\u00f6nne und so auch die gew\u00fcnschte pr\u00e4ventive Wirkung entfalten k\u00f6nne. Die vorgeschlagene L\u00f6sung w\u00fcrde zudem den Sanktionssystemen anderer europ\u00e4ischer L\u00e4nder entsprechen. Ohne diese Anpassung m\u00fcssten jeder Sanktion komplizierte Ermittlungen in dem Staat vorangehen, in dem die Reisedokumente h\u00e4tten \u00fcberpr\u00fcft werden sollen. Solche Ermittlungen seien, wo nicht schon rechtlich ausgeschlossen, zumindest faktisch derart aufwendig, dass sie kaum je zu Resultaten f\u00fchren d\u00fcrften.
\nIhre Kommission diskutierte die H\u00f6he der Sanktion bzw. den Umstand, dass diese nur pauschalisiert werde. Die Verwaltung f\u00fchrte dazu aus, dass ohne Pauschalisierung die H\u00f6he der Belastung in jedem Einzelfall gem\u00e4ss dem individuellen Verschulden bestimmt werden m\u00fcsste. Auch dieses individuelle Verschulden liesse sich jedoch nur im Ausland erheben, wo ein Passagier seine Reise in die Schweiz angetreten hat und nicht ausreichend kontrolliert worden ist. Dieses im Gesetz festgeschriebene Opportunit\u00e4tsprinzip gab ebenfalls zur Diskussion Anlass. Die Verwaltung legte dar, dass eine Sanktionsverpflichtung nicht geeignet w\u00e4re, die Einhaltung der Sorgfaltspflichten durch die Fluggesellschaften besser zu gew\u00e4hrleisten. Die Sanktion solle eigentlich prim\u00e4r eine pr\u00e4ventive Wirkung entfalten und nur als Ultima Ratio zum Einsatz kommen.
\nIhre Kommission war dann allerdings der Ansicht, dass die vom Bundesrat vorgeschlagene Formulierung von Artikel 122a und Artikel 122b einer gewissen Pr\u00e4zisierung bedarf. Die vom Bundesrat in beiden Bestimmungen vorgeschlagene Formulierung \"Luftverkehrsunternehmen k\u00f6nnen bei Verst\u00f6ssen mit 4000 Franken belastet werden\" suggeriert n\u00e4mlich, dass von einer Belastung selbst in schweren F\u00e4llen abgesehen werden kann, oder umgekehrt, dass in besonders leichten F\u00e4llen ebenfalls eine Belastung ausgesprochen werden k\u00f6nnte. Diese Leseart entspricht nicht der Intention des Entwurfes und auch nicht der Meinung Ihrer Kommission.
\nDarum hat Ihre Kommission einstimmig eine \u00c4nderung gutgeheissen. Diese sieht vor, dass Verletzungen der Sorgfaltspflicht grunds\u00e4tzlich eine Belastung zur Folge haben, wobei aber in leichteren F\u00e4llen von der Er\u00f6ffnung eines Verfahrens abgesehen werden kann.
\nEintreten wird ohne Gegenantrag beschlossen
\nL'entr\u00e9e en mati\u00e8re est d\u00e9cid\u00e9e sans opposition
\n[VS] [PAGE 286]
\n[VS]
\nBundesgesetz \u00fcber die Ausl\u00e4nderinnen und Ausl\u00e4nder (Sorgfalts- und Meldepflichtverletzungen durch Luftverkehrsunternehmen, Informationssysteme)
\nLoi f\u00e9d\u00e9rale sur les \u00e9trangers (Violation du devoir de diligence et de l'obligation de communiquer par les entreprises de transport a\u00e9rien, syst\u00e8mes d'information)
\n[VS]
\nDetailberatung - Discussion par article
\n[VS]
\nTitel und Ingress
\nAntrag der Kommission
\nZustimmung zum Entwurf des Bundesrates
\n[VS]
\nTitre et pr\u00e9ambule
\nProposition de la commission
\nAdh\u00e9rer au projet du Conseil f\u00e9d\u00e9ral
\n[VS]
\nAngenommen - Adopt\u00e9
\n[VS]
\nZiff. I
\nAntrag der Kommission
\nZustimmung zum Entwurf des Bundesrates
\nmit Ausnahme von:
\nArt. 122a Abs. 1
\n... verletzen, werden mit 4000 Franken pro ... belastet. In leichten F\u00e4llen kann von der Er\u00f6ffnung eines Verfahrens abgesehen werden. In schweren F\u00e4llen ...
\nArt. 122b Abs. 1
\nLuftverkehrsunternehmen werden mit 4000 Franken ... belastet. In leichten F\u00e4llen kann von der Er\u00f6ffnung eines Verfahrens abgesehen werden. In schweren F\u00e4llen ...
\n[VS]
\nCh. I
\nProposition de la commission
\nAdh\u00e9rer au projet du Conseil f\u00e9d\u00e9ral
\n\u00e0 l'exception de:
\nArt. 122a al. 1
\n... \u00e0 l'article 92 alin\u00e9a 1 est tenue au paiement d'un montant de 4000 francs par passager transport\u00e9 ... n\u00e9cessaires. Dans les cas de peu de gravit\u00e9, les autorit\u00e9s pourront renoncer \u00e0 introduire une proc\u00e9dure. Dans les cas graves ...
\nArt. 122b al. 1
\n... communiquer est tenue au paiement d'un montant de 4000 francs par vol. Dans les cas de peu de gravit\u00e9, les autorit\u00e9s pourront renoncer \u00e0 introduire une proc\u00e9dure. Dans les cas graves ...
\nDer Hauptausl\u00f6ser f\u00fcr die Teilrevision ist die Unzul\u00e4nglichkeit der bestehenden Strafbestimmungen gegen\u00fcber den Fluggesellschaften, wenn diese ihre Sorgfaltspflicht bei der Dokumentenpr\u00fcfung verletzen. Diese Strafbestimmungen haben sich in der Praxis als untauglich erwiesen. Damit fehlt in der Verwaltung ein wichtiges Instrument, um die Zahl derjenigen Personen zu reduzieren, die ohne die notwendigen Reisedokumente an die Aussengrenzen der Schweiz transportiert werden. Daneben geht es darum, das bestehende Passagierinformationssystem effizient zu gestalten. Fluggesellschaften m\u00fcssen schon heute sicherstellen, dass alle Passagiere \u00fcber die zur Einreise im Zielstaat erforderlichen Reisedokumente verf\u00fcgen. In der Praxis hat sich aber gezeigt, dass die heutige Norm ihren Zweck verfehlt, weil die Beweisanforderungen so hoch sind, dass selbst in klaren F\u00e4llen keine Busse ausgesprochen werden kann. Ein weiterer Grund daf\u00fcr ist, dass die Verwaltung nicht nur nachweisen muss, dass die Fluggesellschaft X einen Passagier ohne g\u00fcltige Reisedokumente bef\u00f6rdert hat, sondern sie muss auch noch nachweisen, durch welche Sorgfaltspflichtverletzungen es dazu gekommen ist.
\nDamit man sich das vor Augen f\u00fchrt: An den Schweizer Flugh\u00e4fen musste zwischen 2010 und 2013 j\u00e4hrlich rund 1000 Personen die Einreise verweigert werden. Ein Drittel bis die H\u00e4lfte dieser Einreiseverweigerungen erfolgten, weil die Passagiere nicht \u00fcber die erforderlichen Reisedokumente verf\u00fcgten. Aufgrund der beschriebenen Unzul\u00e4nglichkeiten des heutigen Sanktionensystems wurde in keinem dieser F\u00e4lle eine Sanktion gegen das verantwortliche Unternehmen ausgesprochen.
\nDeshalb schl\u00e4gt der Bundesrat eine Anpassung des Sanktionensystems vor, und zwar mit den Elementen, wonach die Beweislast neu geregelt werden muss und Pauschalsanktionen die heutigen, im Einzelfall festzulegenden Bussen abl\u00f6sen. Ferner soll es neu m\u00f6glich sein, Sanktionen mit Augenmass einzusetzen, also nicht f\u00fcr solche F\u00e4lle, die auch bei guten Kontrollen nie ganz auszuschliessen sind; es soll hier nicht \u00fcbertrieben werden. Der wichtigste Punkt ist die Neuverteilung der Beweislast. Diese besteht darin, dass die Verwaltung lediglich noch den Transport einer Person nachweisen muss, die nicht \u00fcber die n\u00f6tigen Dokumente verf\u00fcgt. Das Unternehmen seinerseits hat dann die M\u00f6glichkeit nachzuweisen, dass es die erforderlichen Massnahmen getroffen hat, um solche Transporte zu verhindern. Konkret kann es darlegen, wie es die Kontrollen durchf\u00fchrt, welche Ausbildungen das Personal hat und welche Hilfsmittel ihm zur Verf\u00fcgung stehen.
\nAusserdem enth\u00e4lt der Vorschlag einen ganzen Katalog von Fallkonstellationen, in denen eben keine Verletzung der Sorgfaltspflicht vorliegt, z. B. die Bef\u00f6rderung einer Person, deren Reisedokument sich an der Grenze als F\u00e4lschung herausstellt, aber eine F\u00e4lschung, die so gut ist, dass sie f\u00fcr das Kontrollpersonal von blossem Auge nicht als solche erkennbar war. Die Abkehr von einem flexiblen Bussenrahmen hin zu Pauschalsanktionen dr\u00e4ngt sich auf, weil sonst die Festlegung einer konkreten Sanktion wieder vom individuellen Verschulden abh\u00e4ngig w\u00e4re. Die Bemessung dieses Verschuldens w\u00fcrde aber an denselben Beweish\u00fcrden scheitern, die schon heute bei der Sorgfaltspflichtverletzung gelten. Das sind die wesentlichen Inhalte dieser Vorlage.
\nIch bitte Sie, auf diese Vorlage einzutreten, wie das Ihnen auch Ihre Kommission beantragt.
\nDer Bundesrat beantragt den R\u00e4ten die \u00c4nderung des Ausl\u00e4ndergesetzes. Im Wesentlichen geht es dabei um zwei Punkte, die beide zum Ziel haben, bereits im geltenden Recht vorgesehene Instrumente effizienter zu gestalten. Konkret geht es um Instrumente, die an der Schengen-Aussengrenze der Schweiz, also an den internationalen Flugh\u00e4fen, zum Einsatz kommen. Sie dienen dazu, die Kontrolle der [PAGE 285] Aussengrenze zu verbessern und die Zahl derjenigen Passagiere zu senken, die ohne die erforderlichen Reisedokumente in die Schweiz transportiert werden.
\nFluggesellschaften m\u00fcssen sicherstellen, dass alle Passagiere \u00fcber die zur Einreise im Zielstaat erforderlichen Reisedokumente verf\u00fcgen. Das geltende Ausl\u00e4ndergesetz wiederholt diese international g\u00fcltige Verpflichtung und sieht f\u00fcr Verst\u00f6sse gegen diese Verpflichtung Bussen vor. Die wenigen Verfahren, die das Bundesamt f\u00fcr Migration gest\u00fctzt auf die bisherige Norm er\u00f6ffnet hat, mussten allesamt kurz darauf wieder eingestellt werden. Dies, weil die aktuelle Strafnorm die Beweisanforderung derart hoch ansetzt, dass eine Sanktionierung so gut wie ausgeschlossen ist. Der Bundesrat schl\u00e4gt deshalb eine Neukonzeption des Sanktionensystems vor.
\nKonkret geht es um folgende Punkte: Die Neuregelung der Beweislast, also eigentlich die Beweislastverschiebung, besteht darin, dass die Verwaltung der Fluggesellschaft lediglich noch den Transport einer Person nachweisen muss, die nicht \u00fcber die n\u00f6tigen Reisedokumente verf\u00fcgt. Das Unternehmen seinerseits hat dann die M\u00f6glichkeit nachzuweisen, dass es die erforderlichen Massnahmen getroffen hat, um solche Transporte zu verhindern. Abgeschw\u00e4cht wird die Beweislastverschiebung durch einen Katalog von Fallkonstellationen, in denen per Gesetz keine Verletzung der Sorgfaltspflicht vorliegt. Neu geregelt wird auch die H\u00f6he der Sanktion. Bisher sieht das Gesetz eine Bussenobergrenze vor. Neu sollen stattdessen Pauschalsanktionen pro Passagier zur Anwendung kommen. Weiter soll bei der Neukonzeption der pr\u00e4ventive Charakter hervorgehoben werden. Eine Sanktion soll als Ultima Ratio nur ergriffen werden, wo andere Massnahmen nicht den n\u00f6tigen Erfolg bringen.
\nDer Entwurf des Bundesrates sieht weiter vor, das bestehende Passagierinformationssystem des Bundes effizienter zu machen. Mit diesem System \u00fcbermitteln die Fluggesellschaften auf bestimmten Flugstrecken unmittelbar nach dem Start die Personalien der Passagiere sowie Angaben zu den verwendeten Reisedokumenten. Diese Daten erm\u00f6glichen es der Grenzkontrollbeh\u00f6rde, die Passagierdaten bereits w\u00e4hrend des Flugs mit den g\u00e4ngigen Fahndungsdatenbanken abzugleichen - und nicht erst dann, wenn die Personen bereits am Grenzkontrollschalter stehen. Damit k\u00f6nnen sich die Grenzkontrollbeh\u00f6rden besser auf die Risikofl\u00fcge vorbereiten und, wo n\u00f6tig, entsprechende Vorkehrungen treffen.
\nDie vorgeschlagene Revision bringt mit Blick auf dieses System neben kleineren Anpassungen beim Datenkatalog im Wesentlichen zwei technische \u00c4nderungen: Zum einen sollen die Daten den Grenzkontrollorganen einfacher und auf einem sichereren Weg zur Verf\u00fcgung gestellt werden, und zum andern soll, als Folge davon, der Abgleich dieser Daten mit den g\u00e4ngigen Fahndungsdatenbanken automatisiert werden, sodass die Grenzkontrollorgane die Daten nicht l\u00e4nger manuell einspeisen und die Abfragen ausl\u00f6sen m\u00fcssen.
\nNeben den erw\u00e4hnten Hauptelementen enth\u00e4lt der Entwurf des Bundesrates weitere punktuelle Gesetzes\u00e4nderungen. Es geht dabei um die Schaffung der rechtlichen Grundlage, um im nationalen Visumsystem gewisse Gesuchsunterlagen elektronisch bewirtschaften zu k\u00f6nnen, und es geht um die Schaffung der rechtlichen Grundlagen, um die Daten von Personen zu erheben und zu verwalten, denen die Einreise verweigert wurde. Diese Daten werden gebraucht, um die Einhaltung der Sorgfaltspflicht von Fluggesellschaften zu kontrollieren und um statistische Aussagen machen zu k\u00f6nnen. Es geht auch um die Klarstellung, dass der Bund f\u00fcr die Kosten der Dublin-in-Verfahren zust\u00e4ndig ist.
\nInsgesamt l\u00e4sst sich sagen, dass der Revisionsentwurf keine grundlegenden Neuerungen oder fundamentalen \u00c4nderungen von Rechten und Pflichten mit sich bringt. Stattdessen dient er dazu, bestehende Gesetzesl\u00fccken zu beseitigen und Normen, die sich als unpraktikabel erwiesen haben, anzupassen, um die Grenzkontrollen insgesamt effizienter zu machen.
\nIhre Staatspolitische Kommission ist anl\u00e4sslich ihrer Beratung vom 28. Januar 2014 einstimmig auf die Vorlage eingetreten und empfiehlt Ihnen, dies ebenfalls zu tun.
\n