Le pr\u00e9sident (Fournier Jean-Ren\u00e9, pr\u00e9sident): Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral propose le rejet de la motion.
\nAbstimmung - Vote [GZ]
\nF\u00fcr Annahme der Motion ... 6 Stimmen [GZ]
\nDagegen ... 32 Stimmen [GZ]
\n(1 Enthaltung)
\nQuesta discussione ha avuto luogo nella Commissione della politica estera che ho l'onore di presiedere e della quale il collega Minder fa parte.
\nIn Anwesenheit von Kollege Minder hat unsere Aussenpolitische Kommission diese Problematik im Zusammenhang mit den Diskussionen betreffend den Uno-Migrationspakt ausf\u00fchrlich diskutiert. Die Kommission ist zum Schluss gekommen, es sei ein Kommissionspostulat einzureichen - es wurde in diesem Sinn auch eingereicht -, das vom Bundesrat in genau sechs Monaten, glaube ich, einen Bericht verlangt, der die Entwicklungen des internationalen Systems des sogenannten Soft Law sowie die Auswirkungen, die es auf die Schweizer Gesetzgebung und auf die Mitwirkungsrechte des Parlamentes hat, analysiert. Ich glaube, dass wir einen solchen Bericht verdient haben und dass der Bundesrat uns den Bericht z\u00fcgig liefern wird.
\nIch sehe in dem Sinn im Moment keinen Grund, einer Motion zuzustimmen, welche die Schlussfolgerungen einer solchen Analyse vorwegnimmt. Deswegen empfehle ich Ihnen, die Motion abzulehnen.
\nSehr geehrter Herr St\u00e4nderat Minder, Sie haben mit Ihrer Motion die wichtige Frage der aussenpolitischen Kompetenzordnung in Bezug auf Soft Law gestellt. In den letzten Jahren hat Soft Law als Instrument zur Gestaltung der internationalen Beziehungen tats\u00e4chlich [PAGE 151] an Bedeutung gewonnen. Das ist der Grund, warum auch der Bundesrat eine vertiefte Auseinandersetzung \u00fcber Soft Law, die Charakteristika und Wirkungen dieses Soft Law sowie die Mitwirkung des Parlamentes als wichtig erachtet.
\nHerr St\u00e4nderat Lombardi hat soeben das Postulat der APK-SR zitiert, das der Bundesrat zur Annahme empfohlen hatte und das auch bereits angenommen worden ist. Wir sind daran, diesen Bericht vorzubereiten. Der Bericht wird bis im Sommer bereit sein und eine entsprechende Diskussion erlauben.
\nDas n\u00e4chste Thema auf der Tagesordnung ist das Postulat Jositsch. Es geht in die gleiche Richtung; es geht um die Demokratisierung dieser internationalen Organisationen mit der Mitwirkung der Parlamente. Sie haben bem\u00e4ngelt, es gebe keine parlamentarische Uno-Delegation. Das stimmt, die Uno ist aber auch die Weltversammlung der nationalen Regierungen, nicht der Parlamente. Die Weltversammlung der nationalen Parlamente ist die IPU, und es gibt eine IPU-Delegation; ich sehe Mitglieder und sogar den Pr\u00e4sidenten dieser Delegation in diesem Rat.
\nNat\u00fcrlich stellt sich die Frage, welche Rolle diese internationalen Organisationen untereinander spielen sollten. Die IPU hat in den letzten Jahren immer wieder versucht, eine enge Kooperation mit der Uno zu haben. Das ist eine interessante Frage, die dann mit dem Postulat Jositsch aufgeworfen wird und \u00fcber die wir in wenigen Minuten diskutieren werden. Auch dort ist der Bundesrat der Meinung, das Postulat sei zur Annahme zu empfehlen und in diese Richtung sei weiterzudenken.
\nEs w\u00e4re jetzt aber etwas voreilig, Ihrer Motion zuzustimmen, bevor die Diskussion aufgrund des Berichtes stattgefunden hat. Der Bericht wird die Definition der Sprache, die wir ben\u00fctzen, sowie die Vor- und Nachteile und m\u00f6gliche Wege aufzeigen. Erst wenn wir diese Diskussion gemeinsam gef\u00fchrt haben, k\u00f6nnen wir entscheiden: Gibt es Handlungsbedarf, ja oder nein, und - falls ja - in welche Richtung sollen wir gehen?
\nDas ist der Grund, warum Ihnen der Bundesrat beantragt, die Motion Minder zum jetzigen Zeitpunkt abzulehnen.
\nIn der letzten Session war der umstrittene Uno-Migrationspakt das Thema schlechthin im Bundeshaus. Der Bundesrat wollte diesen Pakt am Parlament vorbei behandeln und unterzeichnen. Erst auf Druck diverser Vorst\u00f6sse verschiedener National- und St\u00e4nder\u00e4te und Kommissionen wurde die Unterzeichnung vorl\u00e4ufig ausgesetzt.
\nBei der vorliegenden Motion geht es generell um Beschl\u00fcsse der Vereinten Nationen. Die Schweiz geh\u00f6rt der Uno seit dem Jahr 2002 an. Seither bestimmen und entscheiden unsere Vertreter in New York an der Uno-Vollversammlung bei der Beratung und Verabschiedung von vielen Resolutionen, Deklarationen und anderen Beschl\u00fcssen \u00fcber die Position [PAGE 150] und Haltung der Schweiz. Diese sind zun\u00e4chst rechtlich nicht bindend, sondern sind Soft Law. Sie stellen jedoch wichtige politische Vereinbarungen dar, die eine Verbindlichkeit nach sich ziehen. \u00dcberdies spielen solche nichtbindenden Vereinbarungen sp\u00e4ter oftmals bei der Bildung von v\u00f6lkerrechtlichem Gewohnheitsrecht eine wichtige Rolle. Recht mutiert zu Gewohnheitsrecht, wenn viele Staaten eben die Gewohnheit einer bestimmten Sache zum Standard machen. Weil Aussenpolitik immer auch gleichzeitig Innenpolitik ist, ruft unser direktdemokratisches System geradezu nach einer Legitimation f\u00fcr wichtige Uno-Resolutionen.
\nAbgesehen von der Soft-Law-Problematik erl\u00e4sst die Uno aber auch bindendes V\u00f6lkerrecht mittels der ihr zugrunde liegenden Uno-Charta. Diese kann mit einer Zweidrittelmehrheit der Mitgliedstaaten ge\u00e4ndert werden und ist bindend f\u00fcr alle Uno-Mitgliedstaaten, also auch f\u00fcr die Schweiz. Es ist aber auch an den Uno-Sicherheitsrat zu denken, dem die Schweiz bekanntlich bald angeh\u00f6ren soll. Dieser verabschiedet weitreichende sicherheitspolitische Entscheidungen mit Bindungswirkung. Er erl\u00e4sst Sanktionen und entscheidet \u00fcber Interventionen. Der Sicherheitsrat kann auch Resolutionen erlassen, die generell-abstrakte Normen enthalten.
\nZwischenfazit: Unabh\u00e4ngig davon, ob Soft Law oder bindendes V\u00f6lkerrecht, die verschiedenen Organe der Uno fungieren vermehrt als globaler Ersatzgesetzgeber. Der Uno-Migrationspakt hat das erwiesenermassen und eindr\u00fccklich demonstriert. Problematisch ist dies deshalb, weil diese Gesetzgebung ganz stark von der Exekutive gepr\u00e4gt wird. Wir, die Bundesversammlung, haben da nichts zu sagen. Beim Erlass solcher politisch wichtigen Vereinbarungen fehlt es damit massgeblich an der innerstaatlichen demokratischen Legitimation.
\nEs ist prozedural falsch, wenn wie im Fall des Uno-Migrationspakts das Parlament via zwei gleichlautende Motionen in beiden Kammern aktiv werden muss, um gegen eine Resolution zu opponieren. Zudem ist es ein Problem der Gewaltenteilung, wenn die Legislative in diesem Bereich so stark entmachtet wird und zu Uno-Resolutionen null und gar nichts mehr zu sagen hat.
\nGerade im Fall der Frage der Mitgliedschaft der Schweiz im Uno-Sicherheitsrat kann der Verzicht auf eine innerstaatliche Legitimation der Entscheide gewaltige Konsequenzen haben. Wenn sich das Parlament schon beim Uno-Migrationspakt auf die Hinterbeine gestellt hat, so gibt uns das einen Vorgeschmack auf die Diskussionen \u00fcber die Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat. Diese h\u00e4tte weitreichende Folgen f\u00fcr die Wirtschaft, je nach Haltung der Schweiz. Der Bundesrat kann die Frage des Beitritts der Schweiz zum Uno-Sicherheitsrat schon ohne Parlament und ohne Volk beantworten, wie er es immer begr\u00fcndet und verteidigt. Die parlamentarische oder direkte Demokratie k\u00f6nnte diesem Gebaren einmal mehr zuvorkommen. Die neue Bundesverfassung wollte in diesem Bereich eigentlich Gegensteuer geben. Artikel 166 Absatz 1 der Bundesverfassung lautet: \"Die Bundesversammlung beteiligt sich an der Gestaltung der Aussenpolitik und beaufsichtigt die Pflege der Beziehungen zum Ausland.\" Sie haben richtig geh\u00f6rt: die Bundesversammlung. Gerade im Bereich der Uno kann von \"Gestaltung der Aussenpolitik\" aber keine Rede sein. Auch die Vorschrift bzw. die Kompetenz, dass die Bundesversammlung eigentlich die v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4ge genehmigen m\u00fcsste, wird hier untergraben. Dass durch diese Tendenz mittelbar auch die direkte Demokratie untergraben wird, sei an dieser Stelle ebenfalls klar und deutlich gesagt. Schliesslich werden v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge dem Referendum entzogen, wenn sie nicht einmal mehr zu uns gelangen.
\nInteressant in diesem Zusammenhang ist auch eine Aussage des damaligen Chefs der Sektion Staatsvertr\u00e4ge der Direktion V\u00f6lkerrecht im EDA: \"Die zunehmende Wichtigkeit internationaler Beziehungen sowie die Entstehung neuer Instrumente internationaler Zusammenarbeit f\u00fchren dazu, dass das Bed\u00fcrfnis des Parlamentes nach Mitwirkung zunimmt und andererseits Formen auftreten, welche sich nicht mehr genau an die verfassungsrechtliche Unterscheidung zwischen v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4gen einerseits und anderen aussenpolitischen Akten andererseits einordnen lassen. Wie steht es beispielsweise mit Soft-Law-Regeln, welche zwar rechtlich keine Vertr\u00e4ge darstellen, deren Nichtumsetzung aber zu Nachteilen im internationalen Verh\u00e4ltnis f\u00fchren kann, weswegen die Staaten, wenn auch nicht rechtlich, so doch faktisch, quasi zur Umsetzung verpflichtet sind? Der tats\u00e4chliche Unterschied zu einem v\u00f6lkerrechtlichen Vertrag ist in solchen F\u00e4llen gering, da kaum Spielraum bei der innerstaatlichen Umsetzung besteht. Die zunehmende Bedeutung solcher Instrumente f\u00fchrt dazu, dass die innerstaatliche Genehmigung und das Partizipationsverfahren angepasst werden m\u00fcssen, indem beispielsweise das Parlament vermehrt auch in Bereichen beteiligt wird, welche urspr\u00fcnglich verfassungsrechtlich der Exekutive zugewiesen sind.\" Das Zitat stammt von Stephan Michel, damaliger Chef der Sektion Staatsvertr\u00e4ge des EDA, anl\u00e4sslich einer Tagung in Wien im Jahr 2017 zum Thema \"Demokratische Kontrolle des V\u00f6lkerrechtes\".
\nErw\u00e4hnenswert ist \u00fcbrigens auch, dass unser Parlament zwar diverse Delegationen bildet, die Beziehungen zu anderen Parlamenten unterhalten, von der Efta \u00fcber die OSZE bis hin zum Europarat, ja gar eine Nato-Delegation von Parlamentariern besteht, obwohl wir kein offizielles Nato-Mitglied sind; eine parlamentarische Delegation f\u00fcr die Uno existiert demgegen\u00fcber nicht.
\nIch denke, der Handlungsbedarf ist anerkannt und virulent. Meine Motion schreibt nicht vor, in welcher Form die Bundesversammlung eingebunden werden soll. Es g\u00e4be verschiedene L\u00f6sungsans\u00e4tze, die ich hier nur stichwortartig auff\u00fchre: die Einsetzung einer Delegation, die Informations- und Konsultationspflicht zuhanden der zust\u00e4ndigen Kommission, also der APK, ein Vetorecht der zust\u00e4ndigen Kommission bei wichtigen Uno-Beschl\u00fcssen oder eine Ausdehnung des Vernehmlassungsverfahrens - nicht un\u00e4hnlich dem, wie wir es aktuell beim Rahmenabkommen haben. Zu denken ist auch an eine bessere Einbindung der Kantone.
\nZuletzt noch ein Satz zum Postulat Jositsch 18.4111, \"Demokratisierung der Vereinten Nationen\", das wir gleich anschliessend behandeln: Die Unterzeichnung von nicht weniger als 46 Mitgliedern unseres Rates zeigt, dass hier etwas passieren muss, dass das Parlament besser eingebunden werden muss. Ein Postulat ist aber nur ein Pr\u00fcfungsauftrag, und ich glaube, bei dieser ganzen Vorgeschichte muss man nicht nur pr\u00fcfen oder berichten, sondern es sollte auch gehandelt werden.
\nIch bitte Sie daher, dieser Motion zuzustimmen. Der Bericht zum Postulat wird eine breite Auslegeordnung bringen. Mit der Annahme der Motion stellen wir fest und klar, dass wir den Handlungsbedarf bejahen und eine Anpassung der Verfahren und die Einbindung der Legislative im Bereich der Uno fordern.
\n