02.028
\n[VS]
\nAntrag der Kommission
\nVom Bericht Kenntnis nehmen
\nProposition de la commission
\nPrendre acte du rapport
\n[VS]
\nAngenommen - Adopt\u00e9
\n[VS]
\n[VS]
\n02.3381
\n\u00dcberwiesen - Transmis
\nIch versuche, es sehr summarisch zu machen. Generell gesehen sind die Erfahrungen mit Flag positiv. Die Leistungs- und Wirkungsorientierung des Handelns der Verwaltung und auch die Kundenorientierung konnten verst\u00e4rkt werden. Wir haben eine erh\u00f6hte Transparenz \u00fcber Leistungen und Kosten. Das Kostenbewusstsein ist besser geworden. Es ist auch besser gelungen, die strategische von der operativen F\u00fchrung, dem Vollzug, zu trennen. Ich glaube, der Entscheidungs- und Handlungsspielraum auf Stufe Amt ist erheblich gewachsen. Es zeigt sich auch, dass die Direktoren der Flag-\u00c4mter hinter Flag stehen. Im Allgemeinen kann man sagen, dass das eine gute Entwicklung ist. Ich bin auch nicht der Meinung, dass die parlamentarische Kontrolle irgendwo schw\u00e4cher geworden ist. Ich stelle einfach fest: Sie ist anders geworden.
\nIch danke sehr f\u00fcr den Aufwand, der getrieben worden ist. Ich verstehe auch, dass man ihn jetzt wieder herunterf\u00e4hrt. Aber ich glaube, dieses gemeinsame Verfolgen des Projektes durch das Parlament, die zust\u00e4ndigen Kommissionen und den Bundesrat hat sich recht gut bew\u00e4hrt.
\nMeine Erfahrung ist die, dass man jetzt viel mehr als bei der normalen Aufsicht davon spricht, was die Flag-\u00c4mter eigentlich tun. Man spricht weniger dar\u00fcber, welche Kosten \u00fcberschritten worden sind und welche nicht und ob man das Budget eingehalten hat, sondern dar\u00fcber, was diese Verwaltungsstellen wirklich tun, und ob es wirklich sinnvoll ist, was sie tun. Das scheint mir ein Fortschritt zu sein, auch wenn es vielleicht auf den ersten Blick - von der Budgethoheit her gesehen - eher ein R\u00fcckschritt ist. Ich empfinde es vom Managementdenken her gesehen als Fortschritt.
\nEs gibt ein paar Defizite, die wir bereinigen m\u00fcssen. Ich denke, dass es sich dabei in vielen F\u00e4llen vor allem um das Fehlen geeigneter Indikatoren zur Messung des Zielerreichungsgrades handelt; das ist erst zum Teil m\u00f6glich. Zum Teil ist man in der Verwaltung auch noch nicht so vertraut im Umgang mit diesen Instrumenten. Es zeigt sich, dass auch der Aufbau einer Kosten-Leistungs-Rechnung etwas Aufwendiges ist, etwas, was Zeit braucht und auch einen gewissen Kulturwandel zur Folge haben muss. Auch das Berichtswesen ist noch ungen\u00fcgend standardisiert. Aber das alles kann man im Laufe der Zeit noch verbessern.
\nDer Bundesrat ist der Meinung, Konzept und Instrumentarium h\u00e4tten sich bew\u00e4hrt, man k\u00f6nne nun eigentlich diese Flag-Geschichte vorantreiben und bei konsequenter Umsetzung k\u00f6nne man die positiven Ver\u00e4nderungen, die sich jetzt abzeichnen, auch auf andere Bereiche \u00fcbertragen. Wir glauben aber, dass Flag langfristig nur dann ein Erfolg sein wird, wenn wir den Aufwand auf allen Stufen reduzieren k\u00f6nnen - auch beim Parlament, das ja jetzt einen entsprechenden Schritt macht.
\nDas bedingt namentlich eine Vereinfachung der Instrumente und Regelungen, auch eine gewisse Standardisierung der Berichterstattung. Ich glaube, dass das, was Frau Wirz gesagt hat, richtig ist: Die Kontrolle darf auch nicht zu eng sein, sonst k\u00f6nnte wahrscheinlich die Motivation f\u00fcr Flag zugrunde gehen. Wir sind auch mit Ihnen der Meinung, dass Flag ausgedehnt werden kann und ausgedehnt werden muss, allerdings in Bereichen, die das verkraften k\u00f6nnen. Wir glauben auch, dass eine fl\u00e4chendeckende Umwandlung der ganzen Bundesverwaltung gem\u00e4ss Flag unm\u00f6glich ist. Aber es gibt Bereiche, die sich besonders daf\u00fcr eignen, zum Beispiel die zentralen Beschaffungsstellen, wahrscheinlich mit der Zeit auch die IT-Leistungserbringer, die klassischen politischen Verwaltungs\u00e4mter vielleicht eher weniger. Aber wir glauben doch, dass man die Reichweite von Flag sicherlich noch etwa verdoppeln kann. Wenn wir das n\u00e4mlich nicht wollten, m\u00fcsste man wieder aufh\u00f6ren, dann w\u00e4re es f\u00fcr diesen kleinen Bereich zu aufwendig.
\nNoch zur Motion 02.3381 des St\u00e4nderates: Wir k\u00f6nnen die Motion entgegennehmen. Es wird nicht ganz einfach sein, ein gutes Modell zu schaffen, aber wir werden das zeitgerecht zu machen versuchen. Wir m\u00f6chten versuchen, ein Modell zur Steuerung der Produktegruppen zu realisieren. Wir sind froh, dass die Motion einen gewissen Spielraum offen l\u00e4sst. Wir m\u00f6chten aber auch Abkl\u00e4rungen im Hinblick auf eine bessere Integration der Finanz- und Aufgabenplanung im Flag-Bereich vornehmen. Die Abstimmung mit dem neuen Rechnungsmodell des Bundes ist selbstverst\u00e4ndlich. Ich habe auch den leisen Wink mit dem Zaunpfahl von Herrn M\u00fcller bzw. von der Finanzkommission zur Kenntnis genommen, wonach man auf den Leistungsauftrag zur\u00fcckkommen m\u00fcsse, wenn das Modell nicht befriedige. Wir sind der Meinung, dass man aufgrund dieser Motion etwas Kluges tun kann.
\nAber auch wenn wir nun die Produktegruppenbudgets irgendwie hineinnehmen, m\u00fcssen wir aufpassen, dass es nicht zu eng wird und auch dort wieder Handlungsspielraum verloren geht. Wir m\u00fcssen wahrscheinlich einfach die Regeln im Finanzhaushaltrecht dann gen\u00fcgend klar festlegen, sodass die Leitplanken stimmen und der Handlungsspielraum trotzdem nicht verloren geht. Aber hier werden wir Modelle vorschlagen und dann mit Ihnen den Dialog wieder aufnehmen. Nochmals besten Dank f\u00fcr die wohlwollende Begleitung von Flag.
\nWir sind bereit, die Motion entgegenzunehmen.
\nLe groupe \u00e9cologiste communique qu'il prend acte du rapport et qu'il transmet la motion.
\n7 Prozent der Stellen und 5 Prozent der Funktionsausgaben der Bundesverwaltung werden heute mit Leistungsauftrag und Globalbudget gef\u00fchrt. Der Bundesrat sieht eine Verdoppelung, im Maximum eine Verdreifachung vor. Das w\u00e4ren dann am Schluss etwa 12 Prozent der Funktionsausgaben im Bundesbudget. Wir sehen es in der CVP-Fraktion gleich, und zwar mit den folgenden drei Auflagen:
\n1. Die zeitliche Koordination: Die Integration von Finanz- und Aufgabenplanung ist eine Verkn\u00fcpfung, die immer wichtiger wird. Das muss im Rahmen der Totalrevision des Finanzhaushaltgesetzes erfolgen. Das geh\u00f6rt zwingend zum neuen Rechnungsmodell des Bundes.
\n2. Die Steuerung \u00fcber die Produktegruppen: Der entsprechende Satz in der Motion ist zentral; darum unterst\u00fctzen wir die Motion des St\u00e4nderates. Die Steuerung muss aber individuell, je nach Departement, erfolgen. Nicht jedes Amt ist daf\u00fcr pr\u00e4destiniert. Es gibt nicht immer f\u00fcnf oder sechs Produktegruppen. Im Ausnahmefall k\u00f6nnen es auch eine oder zwei sein, im Normalfall d\u00fcrften es drei bis vier Produktegruppen sein.
\n3. Die parlamentarische Kontrolle \u00fcber die Flag-\u00c4mter: Die Aufhebung der bisherigen Flag-Subkommission mit Mitgliedern der GPK und der FK ist richtig, denn l\u00e4ngerfristig geh\u00f6rt die Aufsicht nur in den Bereich der einzelnen Subkommissionen der sieben Departemente. Was die Finanzkommission des Nationalrates betrifft - dies entspricht \u00fcbrigens auch den Bestimmungen des Gesch\u00e4ftsverkehrsgesetzes -, ist die Finanzkommission f\u00fcr den Voranschlag, das Globalbudget, die Finanzplanung und die Rechnung der Flag-\u00c4mter zust\u00e4ndig.
\nSchliesslich unterst\u00fctzen wir die Forderung im Bericht der GPK und der Finanzkommission, wonach der Bundesrat nach weiteren vier Jahren des definitiven Flag-Programms dem Parlament erneut Bericht erstattet und seine \u00dcberlegungen zur Weiterentwicklung der neuen Verwaltungsf\u00fchrung darlegt. Somit k\u00f6nnen auch die Entwicklungen in den Kantonen und in den Gemeinden mit einbezogen werden.
\n[PAGE 1373] Die CVP-Fraktion unterst\u00fctzt die Motion 02.3381 und beantragt ebenfalls, vom Bericht des Bundesrates Kenntnis zu nehmen.
\nWir schauen auf eine bald f\u00fcnfj\u00e4hrige Phase zur\u00fcck, in der wir Erfahrungen mit Flag, dem neuen Verwaltungsf\u00fchrungsmodell, sammeln konnten. In diesen vier bis f\u00fcnf Jahren wurden insgesamt elf Verwaltungsstellen auf Flag umgestellt. Das ging von Meteo Schweiz bis hin zu Swissmint, der Schweizerischen M\u00fcnzwerkst\u00e4tte. Auch wenn vom Umfang her erst ein bescheidener Teil der Verwaltung mit dem Instrument Flag Bekanntschaft machte, gab diese Pilotphase doch Aufschluss und Erkenntnisse dar\u00fcber, wie und ob es \u00fcberhaupt weitergehen soll. In dieser Hinsicht besteht Einigkeit: Flag ist grunds\u00e4tzlich tauglich, vorausgesetzt jedoch, dass das Modell konsequent umgesetzt wird. Flag soll schrittweise ausgebaut werden; dem stimmen wir grunds\u00e4tzlich zu. Allerdings w\u00e4re wohl vorerst das obere Limit bei 20 Prozent der Stellen und rund 15 Prozent der Funktionsausgaben des Bundes f\u00fcrs Erste erreicht.
\nAuch wenn wir Flag grunds\u00e4tzlich positiv gegen\u00fcberstehen, so ist der eigentliche, heikle Punkt nat\u00fcrlich die Frage, inwiefern bei einer weiteren Unterstellung von \u00c4mtern unter Flag der Einfluss des Parlamentes gew\u00e4hrleistet werden kann. Das Parlament muss auf eine verst\u00e4rkte Einflussnahme im Flag-Bereich dr\u00e4ngen, weil nat\u00fcrlich - das ist die ganz grosse Gefahr - mehr Flag-\u00c4mter mit einem Globalbudget letztlich die Budgethoheit des Parlamentes einschr\u00e4nken k\u00f6nnen.
\nWir haben es geh\u00f6rt: Im Vordergrund standen zwei M\u00f6glichkeiten, die gepr\u00fcft und eingehend angeschaut wurden, um dies verhindern zu k\u00f6nnen. Der eine Weg - mit Argumenten, die durchaus f\u00fcr sich sprechen - w\u00e4re nat\u00fcrlich derjenige \u00fcber die Genehmigung der Leistungsauftr\u00e4ge durch das Parlament gewesen. Damit w\u00e4ren wir wohl dem Bundesrat etwas ins Gehege geraten; eine gewisse Vermischung der Verantwortlichkeiten w\u00e4re wohl nicht von der Hand zu weisen. Wir m\u00fcssen uns aber diese M\u00f6glichkeit f\u00fcr sp\u00e4tere Erkenntnisse offen halten und m\u00fcssen vor allem auch die bisherige Praxis des Konsultationsverfahrens, gepaart mit dem Instrument des Auftrages an den Bundesrat, konsequenter als bisher anwenden. Dies ist die Konsequenz daraus, dass wir vorerst von der Genehmigung der Leistungsauftr\u00e4ge absehen.
\nZudem sollen - darauf hat man sich in der zust\u00e4ndigen Kommission letztlich geeinigt - die Steuerungsm\u00f6glichkeiten des Parlamentes im Budgetprozess verbessert werden. Zu diesem Zweck hat die st\u00e4nder\u00e4tliche Aufsichtskommission eine Motion formuliert, die wir von der SVP-Fraktion auch zur \u00dcberweisung empfehlen. Der Bundesrat soll, entgegen seiner Absicht, verpflichtet werden, ein Modell vorzulegen, das die Steuerung \u00fcber Produktegruppen erm\u00f6glicht. Es soll pro Flag-Amt nicht einfach nur \u00fcber ein Globalbudget, also \u00fcber einen Betrag f\u00fcr die Ausgaben und die Einnahmen oder \u00fcber einen Saldobetrag, verbindlich beschlossen werden m\u00fcssen, sondern detaillierter, \u00fcber Produktegruppen. Zudem soll nach M\u00f6glichkeiten der Mitwirkung des Parlamentes im Rahmen einer integrierten Finanz- und Aufgabenplanung im Flag-Bereich gesucht werden.
\nWir von der SVP-Fraktion erwarten, dass der Bundesrat vorerst auf die vorgesehene Aufhebung der speziellen Produktegruppen-Budgets in der Finanzrechnung verzichtet. Zudem sind wir - das eine allgemeine Bemerkung - nat\u00fcrlich f\u00fcr einfache, messbare und kontrollierbare Indikatoren im ganzen Flag-Bereich, ein unverzichtbares Instrument, um \u00dcbersicht und Transparenz zu schaffen.
\nIn diesem Sinne empfehle ich im Namen der SVP-Fraktion, vom Evaluationsbericht Kenntnis zu nehmen und die Motion des St\u00e4nderates zu \u00fcberweisen.
\nIch kann Sie auch namens der SP-Fraktion bitten, den Bericht zur Kenntnis zu nehmen und die Motion des St\u00e4nderates zu \u00fcberweisen.
\nZun\u00e4chst m\u00f6chte ich mich auch als Mitglied der Flag-Subkommission f\u00fcr die grosse Arbeit bedanken, welche die GPK, aber auch die Finanzkommission samt ihren Sekretariaten hier geleistet haben, nicht nur die Sekretariate, sondern selbstverst\u00e4ndlich auch die zust\u00e4ndigen Leute in der Verwaltung.
\nDer Pilotversuch und die sorgf\u00e4ltige Evaluation haben sich gelohnt, denn die Erkenntnisse, die wir heute haben, sind verwaltungsintern nicht nur auf Flag anwendbar, sondern haben eine Wirkung weit \u00fcber die heute am Pilotversuch beteiligten \u00c4mter hinaus. Denn niemand kann im Ernst dagegen sein, wenn wir Instrumente entwickeln, welche zur Steigerung der Effizienz der \u00f6ffentlichen Verwaltungen beitragen.
\nWir sind auch daf\u00fcr, dass man Bereiche, die daf\u00fcr geeignet sind - nat\u00fcrlich immer auf der Basis der Freiwilligkeit -, nach diesem System f\u00fchrt, eben mit Leistungsauftrag und Globalbudget. Es gibt bei uns auch keine Ber\u00fchrungs\u00e4ngste; wir sind daf\u00fcr, dass man das staatliche Handeln st\u00e4rker als bisher an messbaren Leistungen und Wirkungen orientiert. Wir sind auch daf\u00fcr, dass man Aufgaben und Verantwortungen stufengerecht an die Verwaltungseinheiten delegiert, und wir sind auch daf\u00fcr, dass man dort, wo es etwas bringt, F\u00fchrungsinstrumente aus der Privatwirtschaft \u00fcbernimmt.
\n[PAGE 1372] Aber es m\u00fcssen bei allen diesen Vorgaben die Mitwirkungsrechte des Parlamentes - bei den Leistungsauftr\u00e4gen, bei der Budgetierung und bei der Rechnungsabnahme - gew\u00e4hrleistet bleiben. Eigentlich - das wurde ja anget\u00f6nt - waren wir von der Flag-Subkommission des Nationalrates der Auffassung, dass die Leistungsauftr\u00e4ge dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten w\u00e4ren. Wir haben uns dann aber dem Kompromiss mit dem St\u00e4nderat angeschlossen. Der St\u00e4nderat hat ja, wie das bereits ausgef\u00fchrt wurde, gest\u00fctzt auf ein Gutachten von Herrn Professor Zimmerli festgehalten: Es sei irgendwie nicht systemkonform, wenn das Parlament dort in Form einer eigentlichen Zustimmung - was immer das dann bedeutet - auf die T\u00e4tigkeit des Bundesrates, der die Verantwortung habe, Einfluss nehme. Wir sind aber mit dem Kompromiss einverstanden, den der St\u00e4nderat vorgezeichnet hat, und nat\u00fcrlich auch mit seiner Motion, welche die entscheidenden Details jetzt dann dem Bundesrat in Auftrag gibt.
\nWir erwarten aber auch vom Bundesrat, dass er seine F\u00fchrungsaufgabe ernst nimmt, und wir erwarten, dass er gelegentlich, vor allem jetzt in dieser ersten Phase, sich m\u00f6glicherweise auch \"die H\u00e4nde schmutzig macht\", indem er beim operativen Gesch\u00e4ft mitmischt.
\nWir haben vorhin eine Diskussion \u00fcber die Kaderl\u00f6hne gehabt. Dort wurde ja auch nach demselben Schema ein Leistungsauftrag mit Globalbudget erteilt - und was machten dann die Manager? Sie interpretierten die erhaltene Freiheit so, dass sie sich erst mal kr\u00e4ftig selbst bedienten. So ist es nat\u00fcrlich nicht gemeint. Wenn man Leistungsauftr\u00e4ge mit Globalbudget macht, dann darf man von allen Beteiligten auch erwarten, dass sie mit dem neuen Freiraum verantwortungsvoll umgehen.
\nDie f\u00fcr uns vielleicht zentralste Sache: Flag ist, das steht auch im Bericht der GPK und der FK auf Seite 7, nicht ein \"Wartezimmer\" f\u00fcr Privatisierung oder Auslagerung. Wir, die SP-Fraktion, sind daf\u00fcr, dass man \"privat\" und \"\u00f6ffentlich\" genau auseinander h\u00e4lt, dass man nichts privatisiert und nichts auslagert, was im \u00f6ffentlichen Interesse eben von der \u00f6ffentlichen Hand gemacht wird. Gerade wir legen Wert darauf, dass im ureigensten Interesse die \u00f6ffentlichen Mittel effektvoll, kundenfreundlich und nach den heutigen Regeln der Kunst eingesetzt werden.
\nWirtschaftlichkeit, F\u00f6rderung der Dienstleistung, Wettbewerbsf\u00e4higkeit innerhalb der Verwaltungsf\u00fchrung - diese Begriffe sind wie Schlagworte, die nun allerdings dank der wirkungsorientierten Verwaltungsf\u00fchrung, dem New Public Management, teilweise und in Raten umgesetzt werden. Dem Bericht der begleitenden Kommission ist zu entnehmen, dass dank der Einf\u00fchrung der Flag-\u00c4mter effektiv gespart wird, dass der Handlungsspielraum innerhalb der jeweiligen Verwaltungsstelle vergr\u00f6ssert wird und dass mit der Einf\u00fchrung dieses neuen Instrumentariums auch Motivationen ausgel\u00f6st werden, was \u00fcbrigens gar kein Wunder ist. Denn wenn die Verantwortung dem pers\u00f6nlichen Ermessen f\u00fcr das Handeln innerhalb von Rahmenbedingungen gen\u00fcgend Spielraum l\u00e4sst, steigt schliesslich auch die Motivation. Zudem wird mit der M\u00f6glichkeit, Reserven zu bilden, der wirtschaftliche Anreiz erh\u00f6ht. Es ist klar, dass sich nicht jede Verwaltungseinheit gleichermassen f\u00fcr die Einf\u00fchrung von Flag eignet. Die leidige Frage der Produktedefinition und der Kostentransparenz, die Voraussetzung f\u00fcr die Einf\u00fchrung von Flag ist, stellt viele Verwaltungseinheiten vor gr\u00f6ssere Probleme.
\nGrunds\u00e4tzlich sollte sich das neue System nach einer Anfangsphase, in der die Produktegruppen, die Ziele sowie die Kosten- und Leistungsrechnungen in den Griff zu bekommen sind, als weniger aufwendig erweisen. Dies ist im Grunde genommen ein Massstab, der f\u00fcr oder gegen die Einf\u00fchrung von Flag spricht.
\nDie Einf\u00fchrung sollte aber nicht ausschliesslich auf die verwaltungsinternen Einheiten beschr\u00e4nkt werden. Interessant wird doch das Aushandeln von Leistungsvereinbarungen, nicht das Erteilen von Leistungsauftr\u00e4gen - das sind zwei verschiedene Paar Stiefel -, mit Globalbudget bei gleichzeitiger Auslagerung von daf\u00fcr geeigneten Verwaltungseinheiten.
\nSchwierig wird es, wenn die Ausdehnung Bereiche betrifft, die heute der engen F\u00fchrung der Politik unterliegen, denn die Abgabe von Kompetenzen wird von keinem Parlament gesch\u00e4tzt. Im Kanton Basel-Stadt war dies ein ewiger Streitpunkt, so zum Beispiel im Zusammenhang mit der Leistungsvereinbarung mit der Universit\u00e4t Basel oder der Leistungsvereinbarung zwischen Kanton und B\u00fcrgergemeinde f\u00fcr die Sozialhilfe Basel. Dort konnte ich die Verhandlungen f\u00fcr die B\u00fcrgergemeinde mit dem Kanton f\u00fchren, und die Evaluation hat mich zur festen \u00dcberzeugung gebracht, dass dies wirklich der richtige Trend ist. Wichtig ist, dass in der ersten Periode der Einf\u00fchrung, die vorzugsweise vier Jahre dauern sollte, mindestens j\u00e4hrlich kontrolliert wird, ob die Ziele erreicht werden, damit in der Anfangsphase laufend Korrekturen angebracht werden k\u00f6nnen.
\nDer Bund hat hiermit eine Vorreiterrolle \u00fcbernommen, und die Kantone k\u00f6nnen, weiter gehend als der Bund, Leistungsvereinbarungen und Globalbudgets f\u00fcr staatlich subventionierte Organisationen aushandeln. Das stellt einerseits hohe Anspr\u00fcche an ein Parlament, ist andererseits aber interessant; vorausgesetzt, man kann sich mit einer Einschr\u00e4nkung der Budgethoheit des Parlamentes anfreunden.
\nEs ist nun angezeigt, dass ein Konzept ausgearbeitet wird, mit welchem die Kontrolle des Parlamentes gew\u00e4hrleistet wird. Pers\u00f6nlich bin ich aber doch der Meinung, dass das Instrument der Kontrolle nicht zu eng sein darf, damit der Handlungsspielraum nicht eingeschr\u00e4nkt wird.
\nDie Liberalen begr\u00fcssen die Stossrichtungen und Vorstellungen des Bundesrates. Sie hoffen, dass bei der Reichweite von Flag aus der Verdoppelung eine Verdreifachung wird. Wir anerkennen die geleistete Arbeit der involvierten Stellen und Kommissionen und hoffen, dass mit dem eingeschlagenen Weg wo immer m\u00f6glich eine Produktivit\u00e4tssteigerung erzielt werden kann.
\nWir stimmen der \u00dcberweisung der Motion 02.3381 zu und nehmen den Bericht des Bundesrates gerne zur Kenntnis.
\nUna conduzione mirata, quindi la consapevolezza di una condotta imprenditoriale, hanno conseguito un tangibile miglioramento. Il modello degli uffici che operano mediante mandati di prestazione, negli ultimi quattro anni, ha dato prova di efficacia. Non \u00e8 stata conseguita solamente una riduzione delle uscite, bens\u00ec anche un aumento di utile.
\nIl gruppo radicale-democratico \u00e8 dell'avviso che il modello dei mandati di prestazione dev'essere applicato a tutti gli uffici che si prestano a questo esercizio. Il Consiglio federale non vuole prescrivere l'introduzione del modello ai singoli uffici ma desidera uno sviluppo marcato in modo spontaneo. Possiamo sottoscrivere questo obiettivo ma contemporaneamente attenderci dallo stesso Consiglio federale un esercizio di motivazione e di persuasione dei quadri dell'amministrazione stessa in merito a questo strumento innovativo di gestione.
\nPer quanto concerne le componenti tecnico-finanziarie, in particolare nell'ambito dell'approvazione del budget, le competenze del Parlamento devono essere garantite e mantenute. Soprattutto le facolt\u00e0 di controllo delle commissioni competenti del Consiglio nazionale e del Consiglio degli Stati non possono essere diminuite n\u00e9 tantomeno sacrificate. Pertanto la gestione moderna ed efficace dell'amministrazione, rappresentata anche dagli uffici che operano mediante mandati di prestazione, non pu\u00f2 dimenticare il principio della separazione dei poteri, segnatamente le facolt\u00e0 di quello legislativo.
\nIl gruppo radicale-democratico prende atto del rapporto e chiede di trasmettere la mozione della Commissione di gestione del Consiglio degli Stati.
\nC'est donc en 1997 que le Parlement a cr\u00e9\u00e9, dans la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA), la base l\u00e9gale pour confier \u00e0 certains groupements ou offices des mandats de prestations en leur donnant simultan\u00e9ment davantage d'autonomie de gestion. Les comptes des offices g\u00e9r\u00e9s par cette m\u00e9thode continuent \u00e0 faire partie du compte d'Etat et du budget de la Conf\u00e9d\u00e9ration, mais l'article 38a de la loi sur les finances de la Conf\u00e9d\u00e9ration, pr\u00e9voit des d\u00e9rogations aux principes comptables ordinaires, notamment concernant l'universalit\u00e9, la sp\u00e9cialit\u00e9 et l'annualit\u00e9.
\nLa phase pilote, qui s'ach\u00e8ve aujourd'hui avec ce d\u00e9bat, a vu 11 services administratifs - repr\u00e9sentant environ 7 pour cent des postes et 5 pour cent des d\u00e9penses - pratiquer la gestion par mandat de prestations et enveloppe budg\u00e9taire. Cette m\u00e9thode de responsabilisation des unit\u00e9s administratives pose des probl\u00e8mes complexes quant \u00e0 la haute surveillance que le Parlement doit exercer sur les acteurs des politiques publiques. C'est pour ces raisons que la Commission des finances et la Commission de gestion ont constitu\u00e9 une sous-commission charg\u00e9e de l'examen annuel du budget, des comptes et de la gestion des unit\u00e9s concern\u00e9es.
\nConform\u00e9ment \u00e0 ce qui \u00e9tait pr\u00e9vu au terme de la phase pilote de quatre ans, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral a pr\u00e9sent\u00e9 un rapport d'\u00e9valuation sur la m\u00e9thode en d\u00e9cembre dernier. Ce rapport conclut pour l'essentiel \u00e0 la pertinence de la m\u00e9thode, \u00e0 l'ad\u00e9quation des outils mis en place et \u00e0 l'extension progressive de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budg\u00e9taire, tout en simplifiant les instruments techniques de conduite et de surveillance. Pour l'essentiel, la Commission des finances et la Commission de gestion souscrivent aux conclusions du rapport d'\u00e9valuation tout en \u00e9mettant un certain nombre de remarques, ainsi qu'en proposant de transmettre la motion 02.3381, visant \u00e0 garantir des conditions permettant un exercice efficace des comp\u00e9tences du Parlement \u00e0 l'\u00e9gard des secteurs g\u00e9r\u00e9s par mandat de prestations et enveloppe budg\u00e9taire.
\nLa volont\u00e9 du Conseil f\u00e9d\u00e9ral est de voir doubl\u00e9 ou tripl\u00e9 le nombre d'offices g\u00e9r\u00e9s par la nouvelle m\u00e9thode, et il pose les conditions permettant cette transformation, soit la mise en place des instruments que sont la d\u00e9finition des produits et prestations, la d\u00e9termination des objectifs, la mise en place d'une comptabilit\u00e9 analytique et d'un controlling adapt\u00e9. La commission insiste sur le fait qu'un office ne devra passer \u00e0 la gestion par enveloppe budg\u00e9taire que si l'on est assur\u00e9 d'y trouver les collaborateurs aptes \u00e0 d\u00e9velopper la nouvelle culture de gestion, avec une orientation clients, et \u00e0 ma\u00eetriser les instruments comptables et de controlling ad\u00e9quats. Le gouvernement entend conserver le caract\u00e8re volontaire de l'adoption de la m\u00e9thode pour les offices et d\u00e9partements comp\u00e9tents, ce qui devrait r\u00e9pondre aux soucis \u00e9voqu\u00e9s pr\u00e9c\u00e9demment. Les commissions regrettent cependant l'absence d'une strat\u00e9gie d'ensemble du gouvernement d\u00e9finissant l'ampleur et le contenu du secteur de la gestion par enveloppe budg\u00e9taire, et le calendrier de sa mise en place apr\u00e8s d\u00e9finition et, si n\u00e9cessaire, inscription dans la loi du mod\u00e8le.
\nFavorables sur le principe \u00e0 l'extension de ce type de gestion - qui permet un changement de culture b\u00e9n\u00e9fique au sein de l'administration -, vos commissaires attirent l'attention du Parlement sur la n\u00e9cessit\u00e9 d'un examen approfondi des r\u00e9partitions de comp\u00e9tence entre les pouvoirs ex\u00e9cutif et l\u00e9gislatif dans le secteur de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budg\u00e9taire, de m\u00eame que des conditions de la haute surveillance y relative. C'est pour cette raison que vos commissaires d\u00e9posent la motion jointe (02.3381).
\nLa base de la gestion aujourd'hui \u00e9valu\u00e9e est le mandat de prestations quadriennal confi\u00e9 aux offices, ce mandat \u00e9tant ensuite divis\u00e9 en tranches annuelles. Le coeur du d\u00e9bat a \u00e9t\u00e9 l'examen de l'opportunit\u00e9 de l'association du Parlement \u00e0 la d\u00e9finition des mandats quadriennaux. Le Conseil f\u00e9d\u00e9ral, appuy\u00e9 par une expertise juridique ext\u00e9rieure, entend maintenir le r\u00f4le consultatif des commissions. Les experts concluent en effet que la s\u00e9paration des pouvoirs, avec une responsabilit\u00e9 claire du Conseil f\u00e9d\u00e9ral, selon l'article 178 de la constitution, dans la gestion de l'administration, doit exclure toute ratification des mandats de prestations quadriennaux par le Parlement. Les commissions de surveillance partagent en majeure partie les conclusions des experts. Leur r\u00f4le ne pourrait \u00eatre qu'affaibli si elles \u00e9taient amen\u00e9es \u00e0 \u00e9valuer des mandats de prestations qu'elles auraient elles-m\u00eames contribu\u00e9 \u00e0 d\u00e9finir.
\nLes mandats de prestations que le Parlement donne au gouvernement ne sont pas autre chose que les textes l\u00e9gislatifs et ce sont eux qui doivent \u00eatre la base essentielle de notre \u00e9valuation du Conseil f\u00e9d\u00e9ral et de son administration. Il est par contre indispensable, contrairement \u00e0 l'avis des experts, que la consultation des commissions l\u00e9gislatives sp\u00e9cialis\u00e9es soit maintenue en ce qui concerne la conception des mandats de prestations. Il conviendra \u00e9galement que le gouvernement retienne, dans le cadre de ces mandats, des indicateurs probants qui permettent d'\u00e9valuer le degr\u00e9 d'atteinte des objectifs fix\u00e9s. Cette question des indicateurs a \u00e9t\u00e9 en permanence au coeur des d\u00e9bats de la p\u00e9riode pilote et c'est sans doute la cl\u00e9 du succ\u00e8s de la gestion par mandats de prestations et enveloppe budg\u00e9taire.
\nLe Parlement doit lui aussi effectuer sa migration culturelle dans le domaine de la haute surveillance et apprendre \u00e0 travailler avec d'autres instruments que la comptabilit\u00e9 ligne par ligne par exemple. Les difficult\u00e9s qui se posent \u00e0 la Commission des finances sont, et M. M\u00fcller Erich en a d'ailleurs parl\u00e9 tout \u00e0 l'heure, sans doute plus importantes que celles qui se posent \u00e0 la Commission de gestion. Ainsi, \u00e0 l'avenir, le Conseil f\u00e9d\u00e9ral renoncera \u00e0 une pr\u00e9sentation d\u00e9taill\u00e9e des d\u00e9penses, les d\u00e9cisions budg\u00e9taires du [PAGE 1371] Parlement ne concernant plus que des montants globaux de recettes et de d\u00e9penses pour les unit\u00e9s \u00e0 budget global. Les co\u00fbts et recettes par groupe de produits resteraient exprim\u00e9s dans l'expos\u00e9 des motifs \u00e0 titre d'information.
\nLes commissions de surveillance approuvent cette clarification tout en s'interpellant sur la capacit\u00e9 de la Commission des finances \u00e0 exercer sa fonction de pilotage dans le processus budg\u00e9taire. Une perte de comp\u00e9tence de d\u00e9tail r\u00e9elle devrait \u00eatre compens\u00e9e par un pilotage contraignant, au moins \u00e0 l'\u00e9chelle des groupes de produits.
\nLa base l\u00e9gale de l'article 38a de la loi sur les finances de la Conf\u00e9d\u00e9ration doit \u00eatre clarifi\u00e9e. Il convient \u00e0 la fin de la phase pilote d'ancrer plus rigoureusement les principes de la gestion par mandat de prestations et enveloppe budg\u00e9taire dans la l\u00e9gislation.
\nC'est pour ces raisons que nous vous proposons de prendre acte du rapport du Conseil f\u00e9d\u00e9ral et de transmettre la motion de la commission qui est annex\u00e9e \u00e0 cet objet.
\nGestatten Sie, dass ich Ihnen noch die \u00dcberlegungen der Finanzkommission bekannt gebe. Ich will nicht alles, was die Sprecherin der GPK ausgef\u00fchrt hat, wiederholen, sondern lediglich auf einen aus der Sicht der finanziellen Oberaufsicht wichtigen Punkt hinweisen.
\nDer Bundesrat schl\u00e4gt in seinem Evaluationsbericht eine kreditrechtlich nicht ganz unproblematische \u00c4nderung vor. Insk\u00fcnftig sollen - aus Gr\u00fcnden der Vereinfachung der Budgetierung und der Schwierigkeit der Ausgabenaufteilung auf die Produktegruppen - die Zahlungskredite an die Ausgaben des ganzen Flag-Amtes und nicht an die einzelnen Produktegruppen des Flag-Amtes gebunden werden. Dies ist eine Kompetenzverschiebung zugunsten der Verwaltung, welche die Finanzkommission nicht ersatzlos akzeptiert.
\nEs bestehen zwei M\u00f6glichkeiten, diese Verschiebungen zu kompensieren. Entweder stellt das Parlament mit einer Parlamentarischen Initiative seine Einflussnahme sicher, indem es die Genehmigung des Leistungsauftrages der Flag-\u00c4mter durch das Parlament verlangt. Dies war urspr\u00fcnglich die Meinung der nationalr\u00e4tlichen Kommission. Die andere M\u00f6glichkeit besteht darin, dass wir den Bundesrat mit einer Motion beauftragen, dem Parlament ein Modell vorzuschlagen, das die Steuerungs- und Kontrollfunktion des Parlamentes auch im Flag-Bereich, d. h. bis auf Stufe Produktegruppe, gew\u00e4hrleistet.
\nF\u00fcr diesen Weg entschieden sich die st\u00e4nder\u00e4tliche Kommission und, letzte Woche, auch der St\u00e4nderat.
\nDa beide Vorgehensweisen unserer Meinung nach zielf\u00fchrend sind, haben sich Ihre Kontrollkommissionen der st\u00e4nder\u00e4tlichen Kommission angeschlossen und ersuchen Sie, der Motion des St\u00e4nderates 02.3381 (GPK-SR) \"Verankerung der finanziellen Steuerung mit Flag im Finanzhaushaltrecht\", zuzustimmen. Die Finanzkommission beh\u00e4lt sich aber ausdr\u00fccklich vor, auf einen Kommissionsvorstoss zur Genehmigung der Leistungsauftr\u00e4ge durch das Parlament zur\u00fcckzukommen, wenn das vom Bundesrat vorgeschlagene Modell die Bed\u00fcrfnisse der Oberaufsicht nicht befriedigen sollte.
\nDie Finanzkommission bittet Sie darum, die Motion 02.3381 zu \u00fcberweisen und vom bundesr\u00e4tlichen Evaluationsbericht Kenntnis zu nehmen.
\nDer Bundesrat und das Parlament haben sich in typisch schweizerischer Art sehr misstrauisch und vorsichtig auf dieses Experiment der neuen wirkungsorientierten Verwaltungsf\u00fchrung eingelassen. Schrittchenweise wurden seit 1997 einzelne \u00c4mter auf Flag, das heisst \"F\u00fchren mit Leistungsauftrag und Globalbudget\", umgestellt. Die zw\u00f6lf Bundes\u00e4mter, die zurzeit nach den Grunds\u00e4tzen des New Public Management gef\u00fchrt werden, betreffen nur gerade etwa 7 Prozent der Stellen und etwa 5 Prozent der Ausgaben.
\nWenn wir heute eine Zwischenbilanz ziehen, k\u00f6nnen wir allerdings sagen, dass sich dieses z\u00f6gerliche - oder positiver ausgedr\u00fcckt: umsichtige - Vorgehen gar nicht so schlecht bew\u00e4hrt hat. Nach vier Jahren Flag-Pilotphase hat der Bundesrat jetzt seinen Evaluationsbericht abgeliefert. Er beurteilt das Flag-Modell als tauglich und stellt positive Ver\u00e4nderungen in Richtung Wirkungsorientierung fest. Der Bundesrat will Flag vom Pilot- in ein ordentliches Projekt \u00fcberf\u00fchren und die Reichweite von Flag nach dem Prinzip der Freiwilligkeit schrittweise verdoppeln bis verdreifachen.
\nDie Aufsichtskommissionen haben den Bericht des Bundesrates beraten und selber auch einen Bericht gemacht, der ihre Erfahrungen und ihre grunds\u00e4tzlich positive Haltung gegen\u00fcber Flag enth\u00e4lt. Unsere Schlussfolgerungen lauten: Wir sind mit der Weiterf\u00fchrung und mit der Ausdehnung von Flag nach dem Prinzip der Freiwilligkeit einverstanden. Das heisst: Die \u00c4mter sollen nicht zu Flag gezwungen werden. Wir verlangen auch keine fl\u00e4chendeckende Einf\u00fchrung von New Public Management, wie das in einzelnen Kantonen passiert. Wir weisen aber darauf hin, dass die Departemente aktiver als bisher geeignete \u00c4mter auf Flag-Kurs f\u00fchren und die zu Flag bereiten \u00c4mter aktiv unterst\u00fctzen sollten.
\nDenn die Aufsichtskommissionen haben in den vergangenen Jahren beim regelm\u00e4ssigen Kontakt mit den Amtsleitungen gesehen, dass f\u00fcr den Aufbau und die Verbesserung der neuen F\u00fchrungsinstrumente enorm viel zus\u00e4tzliche Arbeit geleistet werden muss, die hiermit an dieser Stelle auch einmal verdankt sein soll.
\nK\u00fcnftig sollten mindestens mit der Vereinfachung und Standardisierung des Berichtswesens eine Erleichterung f\u00fcr die \u00c4mter und auch eine bessere Vergleichbarkeit f\u00fcr die Aufsichtskommissionen resultieren. Bisher haben ja die Aufsichtskommissionen mit den Flag-\u00c4mtern einen unverh\u00e4ltnism\u00e4ssigen Aufwand betrieben, den wir jetzt unbedingt reduzieren m\u00f6chten.
\nZu Beginn der Flag-Pilotphase haben die B\u00fcros beider R\u00e4te Richtlinien zur parlamentarischen Behandlung von Leistungsauftr\u00e4gen und Globalbudgets aufgestellt. Ein Hauptpunkt darin war die Einsetzung von speziellen Flag-Subkommissionen im St\u00e4nderat und im Nationalrat, bestehend aus Mitgliedern der Finanz- und der Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungskommissionen. Diese Kommissionen haben die Gesch\u00e4ftsberichte, die Rechnungen und die Budgets der Flag-\u00c4mter beraten.
\nNeu soll nun die Oberaufsicht in die ordentlichen, bestehenden Kommissionen zur\u00fcckgef\u00fchrt werden. Das heisst, die Finanzkommissionen werden sich mit den Budgets und mit den Rechnungen der Flag-\u00c4mter befassen, wie sie dies auch bei den anderen \u00c4mtern tut. Die GPK behandeln in Zukunft die Gesch\u00e4ftsberichte, die dann nicht mehr separat daherkommen werden, sondern in den ordentlichen Gesch\u00e4ftsbericht des Bundesrates integriert sein werden.
\nDa sich mit einer Ausdehnung von Flag auf weitere \u00c4mter auch die M\u00f6glichkeit der Einflussnahme durch das Parlament ver\u00e4ndert, haben sich die Aufsichtskommissionen sehr intensiv mit der Frage der Kompetenzverteilung zwischen Bundesrat und Parlament auseinander gesetzt und dabei sehr sorgf\u00e4ltig die Vor- und Nachteile verschiedener Aufsichtsmodelle abgewogen. Wir haben uns gefragt, ob das Parlament sich mehr Kompetenzen bei der strategischen Zielsetzung geben soll, indem es die Leistungsauftr\u00e4ge k\u00fcnftig genehmigt, statt sie lediglich in den Fachkommissionen zu beraten, oder ob die Steuerung eher \u00fcber das Budget erfolgen soll. Zu diesem Punkt hatten wir unterschiedliche Expertenmeinungen. Unsere Kommission hat sich schlussendlich mit der st\u00e4nder\u00e4tlichen Kommission darauf geeinigt, dass wir Ihnen empfehlen, die Leistungsauftr\u00e4ge wie bisher zur Konsultation in die Legislativkommissionen zu geben, welche ihre Bemerkungen und Anregungen zuhanden des Bundesrates machen. Die GPK und die Finanzkommission k\u00f6nnen aus ihrer Sicht einen Mitbericht zum Leistungsauftrag abgeben.
\nNachdem die Pilotphase nun beendet ist, sollten auch die rechtlichen Grundlagen pr\u00e4zisiert werden. Dies ist auch der Inhalt der Motion des St\u00e4nderates 02.3381 (GPK-SR). Die finanzielle Steuerung mit Flag soll im Finanzhaushaltgesetz verankert werden. Der Bundesrat wird eingeladen, ein Modell vorzulegen, das die Steuerung \u00fcber Produktegruppen erm\u00f6glicht.
\nDie GPK-NR bittet Sie, die Motion des St\u00e4nderates zu \u00fcberweisen und vom Bericht des Bundesrates Kenntnis zu nehmen.
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