Pr\u00e4sident (Hefti Thomas, Pr\u00e4sident): Der Bundesrat beantragt die Ablehnung des Postulates.
\nAbstimmung - Vote [GZ]
\nF\u00fcr Annahme des Postulates ... 21 Stimmen [GZ]
\nDagegen ... 22 Stimmen [GZ]
\n(1 Enthaltung) [PAGE 1262]
\nMit ihrem Postulat beauftragt Frau Graf den Bundesrat, aufzuzeigen, welche Optionen es f\u00fcr die verbindliche Beteiligung der Kantone an gewissen aussenpolitischen Entscheidungen des Bundesrates gibt. Dies betrifft insbesondere Entscheidungen, die direkte Auswirkungen auf die Exportbranche, essenzielle Wirtschaftszweige der Schweiz sowie den Schweizer Bildungs- und Forschungsstandort und den t\u00e4glichen grenz\u00fcberschreitenden Austausch haben. Nur so k\u00f6nnten die Kantone, gem\u00e4ss Begr\u00fcndung der Verfasserin des Postulates, ihre verfassungsm\u00e4ssigen Kompetenzen wahren.
\nGem\u00e4ss der Bundesverfassung, Sie wissen es, ist die Aussenpolitik Sache des Bundes. Die Kantone haben aber Mitwirkungsrechte in der Aussenpolitik, die auf Gesetzesstufe konkretisiert sind. Der Einbezug der Kantone ist im Bundesgesetz \u00fcber die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes ausf\u00fchrlich geregelt. Gem\u00e4ss diesem sind die Kantone in die Vorbereitung von aussenpolitischen Entscheiden einzubeziehen, die ihre Zust\u00e4ndigkeiten oder wesentlichen Interessen ber\u00fchren. Der Einbezug findet grunds\u00e4tzlich durch eine Anh\u00f6rung der Kantone statt.
\nGem\u00e4ss der Bundesverfassung sind die Stellungnahmen, welche die Kantone im Rahmen solcher Anh\u00f6rungen abgeben, nicht verbindlich. Der Bundesrat ist aber verpflichtet, sie bei der Interessenabw\u00e4gung im Rahmen der Entscheidfindung zu ber\u00fccksichtigen. Weicht der Bundesrat in einem konkreten Fall von der Stellungnahme der Kantone ab, muss er sie \u00fcber die massgeblichen Gr\u00fcnde f\u00fcr seinen Entscheid informieren.
\nF\u00fcr den Fall, dass es zu einem Abschluss des institutionellen Rahmenabkommens mit der EU gekommen w\u00e4re, hatte der Bundesrat, wie Sie erw\u00e4hnt haben, tats\u00e4chlich bereits die Annahme der Motion 19.3167 beantragt. Diese sah die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage zur Gew\u00e4hrleistung des Mitspracherechts der Kantone im Fall einer dynamischen \u00dcbernahme von EU-Recht vor. Ja, Sie wissen es, aufgrund der Beendigung der Verhandlungen mit der EU stellt sich diese Frage nicht mehr. Ich m\u00f6chte es vielleicht noch ausf\u00fchrlicher sagen: Der Bundesrat hat beantragt, die Motion anzunehmen, weil mit dem institutionellen Abkommen und dem neuen Mechanismus der dynamischen Rechts\u00fcbernahme bereits auf der technischen Ebene fr\u00fchzeitig ein Miteinbezug der Kantone notwendig gewesen w\u00e4re; das ist heute nicht geregelt.
\nHeute stellt sich das Problem nicht, weil diese Mechanismen nicht existieren. H\u00e4tten wir mit dem Rahmenabkommen solche geschaffen, dann w\u00e4re die Frage gem\u00e4ss Bundesrat mehr als legitim gewesen, um die Kantone fr\u00fchzeitig zu involvieren.
\nDie Kantone sind die - die! - institutionellen Partner des Bundesrates. Ihr Einbezug ist wie derjenige des Parlamentes gesetzlich geregelt. Somit sind sie die wichtigsten Partner. Ich kann es auch noch offener formulieren: Der Bundesrat kann kaum etwas tun, wenn die Kantone dagegen sind. Das brauche ich Ihnen im St\u00e4nderat nicht zu erkl\u00e4ren. Sie haben die Frage jetzt auch differenziert betrachtet.
\nBei den Verhandlungen sei alles ziemlich klar geregelt, sagte St\u00e4nderat W\u00fcrth, hingegen ausserhalb der Verhandlungen sei nicht alles geregelt. Ja, das stimmt. Es gibt ganz viele Bereiche der Aussenpolitik, und es gibt nicht nur die EDA-Aussenpolitik. Jedes Departement hat eine Aussenpolitik: Es gibt eine Umwelt-, eine Gesundheits-, eine Wirtschaftsaussenpolitik usw., und es ist nicht \u00fcberall bis ins letzte Detail geregelt, welche Mitwirkungsrechte die Kantone haben. Aber wir haben ausserhalb von Verhandlungen allgemeine Gef\u00e4sse, mit welchen die Mitwirkungsrechte konkretisiert werden. Denken Sie an den f\u00f6deralistischen Dialog, der mit den Kantonen regelm\u00e4ssig gef\u00fchrt wird; denken Sie an den Europa-Dialog, der regelm\u00e4ssig gef\u00fchrt wird. Das sind genau die Gef\u00e4sse, wo die Kantone Mitwirkungsrechte haben. Dort werden der st\u00e4ndige Austausch und das st\u00e4ndige Gespr\u00e4ch gesucht.
\nIn der Europafrage ist es noch wichtiger, dass die Kantone mit an Bord sind, weil wir ja im Herzen Europas sind. Hier gibt es zwei zus\u00e4tzliche Elemente, die die Mitwirkungsrechte der Kantone konkretisieren.
\nDas erste Element ist die sogenannte kleine Aussenpolitik, also die grenz\u00fcberschreitende Zusammenarbeit. Wir haben mit der Regio Basiliensis, der Bodenseekonferenz, der Regio Insubrica und in der Region Genf Mechanismen geschaffen, die den Dialog \u00fcber die Grenze hinweg konkretisieren und beleben. Dies ist auf Stufe Lokalpolitik angesiedelt und verbunden mit einer Eskalationsebene auf Stufe Nationalpolitik. Wir sind gerade daran, diese zweite Ebene bei der Bodenseekonferenz zu schaffen, die noch gefehlt hat. In den anderen drei Regionen hingegen besteht sie bereits. Das sind sehr wertvolle Mechanismen, um die kleine Aussenpolitik zu konkretisieren. In Basel geht das beispielsweise \u00fcber drei L\u00e4nder hinweg, Frankreich, Deutschland und die Schweiz, und in der Bodenseekonferenz sogar \u00fcber vier L\u00e4nder; zu Deutschland und der Schweiz kommen noch Liechtenstein und \u00d6sterreich hinzu. Das ist der eine Mechanismus, um die Dinge zu konkretisieren.
\nDer zweite Mechanismus, den wir zur Verf\u00fcgung haben, ist die enge Zusammenarbeit mit den von der Konferenz der Kantonsregierungen delegierten und bezahlten Personen in meinem Departement. Wir haben zwei Mitarbeitende der Konferenz der Kantonsregierungen hier in Bern in der Abteilung Europa und einen in Br\u00fcssel. Diese Personen werden bezahlt von den Kantonen, nehmen aber vollwertig an unseren Arbeiten teil. Gerade in diesen Tagen sind wir am Konkretisieren eines neuen Vertrags mit der Konferenz der Kantonsregierungen, um diese Zusammenarbeit zu st\u00e4rken und rechtlich verbindlicher zu machen. Das ist, was diesbez\u00fcglich zurzeit l\u00e4uft.
\nKlar kann man, wie in anderen Bereichen auch, in einem Bericht darstellen, was man sich hierzu vorstellen kann. Der Bundesrat hat Ihre Anfrage angesichts der Tatsache, dass die Frage gem\u00e4ss Postulat nach der Beendigung der Verhandlungen zum institutionellen Rahmenabkommen gestellt worden ist, als Ausdruck der Frustration verstanden, dass die Motionen 19.3170 und 19.3167 jetzt keine Rolle mehr spielen. Diese Motionen wollten etwas, das nicht mehr aktuell ist und nicht mehr im Raum steht. Deshalb hat der Bundesrat betreffend eine globale Auslegeordnung zu diesen Beziehungen jetzt die Ablehnung empfohlen. Aber wenn Sie das Postulat annehmen, dann k\u00f6nnen wir ungeachtet der Frage des institutionellen Rahmenabkommens durchaus eine breite Auslegeordnung vornehmen bez\u00fcglich der Dinge, die zurzeit laufen und nicht laufen.
\nDer Bundesrat weist mein Postulat 21.4192 mit dem Verweis auf die Artikel 54 und 55 der Bundesverfassung zur\u00fcck. Gleichzeitig weist er aber in seiner Antwort darauf hin, dass er f\u00fcr den Fall des Abschlusses des institutionellen Rahmenabkommens mit der EU bereits die Annahme der Motion 19.3167 beantragt hatte. Die Annahme hatte der Bundesrat \u00fcbrigens auch f\u00fcr die gleichlautende Motion Lombardi (Rieder) 19.3170 beantragt. Beide zielten auf die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage zur Gew\u00e4hrleistung des Mitspracherechts von Parlament, Volk und Kantonen und auf die rechtliche Definition eines demokratischen Prozesses bei der dynamischen \u00dcbernahme von EU-Recht ab. Doch wurden diese Motionen im Hinblick darauf \u00fcberwiesen, dass der Bundesrat das institutionelle Rahmenabkommen abschliessen w\u00fcrde.
\nSo m\u00f6chte ich den Bundesrat fragen, wie er die Mitwirkungsrechte von Parlament, Volk und vor allem der Kantone nun st\u00e4rken m\u00f6chte, wenn er auch dieses Postulat bis jetzt leider ablehnt. Denn damals wie heute geht es um das Entscheidverfahren in der Aussenpolitik und um seine Folgen. Ja, die Folgen des einseitigen Abbruchs der Verhandlungen \u00fcber das Rahmenabkommen und die Unsicherheit, wie es weitergehen soll, sp\u00fcren die Grenzkantone ganz besonders. Die Vernetzung und Verzahnung aller Lebens- und Wirtschaftsbereiche \u00fcber die Landesgrenzen hinweg ist enorm. Erfolgsmodelle wie beispielsweise die Nordwestschweiz und die Oberrheinregion als trinationaler Wirtschafts- und Lebensraum nehmen mittel- bis langfristig Schaden. Dies best\u00e4tigt \u00fcbrigens auch eine j\u00fcngst ver\u00f6ffentlichte BAK-Studie. Mit dem einseitigen Abbruch der Verhandlungen zum Rahmenabkommen Schweiz-EU wurde die Rechts-, Planungs- und Investitionssicherheit der stark binational oder trinational ausgerichteten Grenzkantone ohne deren Mitsprache infrage gestellt. Dies geschah, obwohl die Kantonsregierungen wie auch wir als Parlament auf verschiedenen Kan\u00e4len immer wieder versucht haben, gerade in dieser Verhandlungsphase vom Bundesrat geh\u00f6rt zu werden.
\nDoch warum beantragte der Bundesrat damals die erw\u00e4hnte Motion 19.3167, \"Gesetzliche Grundlage zur Wahrung des Mitsprache- und Entscheidungsrechts von Parlament, Volk und Kantonen bei der Umsetzung des Rahmenabkommens\", und die gleichnamige Motion Lombardi 19.3170 zur Annahme? Weil er sich bewusst war, dass in einer hochgradig verflochtenen Welt und in einer f\u00f6deralen Demokratie Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung in seiner Absolutheit nicht mehr zeitgem\u00e4ss ist. Dieser entspricht f\u00fcr mich auch nicht dem Stand der aktuellen F\u00f6deralismusforschung der Schweiz, weshalb ich die ablehnende Stellungnahme auf mein Postulat nicht verstehen kann.
\nDas Postulat fordert ja lediglich einen Bericht \u00fcber die verschiedenen regulatorischen Optionen einer verst\u00e4rkten Mitwirkung der Kantone bei aussenpolitischen Gesch\u00e4ften, von [PAGE 1260] denen sie direkt betroffen sind. Alle Kantone sind je l\u00e4nger, je mehr von aussenpolitischen Inhalten betroffen. Sie sind ja nicht reine Umsetzungsinstanzen international verhandelter Themen, nein, sie sind auch gem\u00e4ss Bundesverfassung in ihren Kompetenzbereichen betroffen, sei das im Gesundheitsbereich, im Umweltbereich, in den Konsumentenrechten, in der Verkehrspolitik, im Energie- und Klimamanagement oder eben auch in der Bildung und Forschung. Deshalb haben die Kantone ein deutlich st\u00e4rkeres Interesse an den aussenpolitischen Entscheiden entwickelt.
\nDie Ziele der Aussenpolitik, die der vom Bundesrat erw\u00e4hnte Artikel 54 der Bundesverfassung festh\u00e4lt, lassen sich nur grenz\u00fcberschreitend und unter aktiver Mitwirkung der Kantone \u00fcberhaupt erreichen. Eine reine Anh\u00f6rung wird diesem Umsetzungsanspruch nicht gerecht, vor allem dann nicht, wenn Artikel 54 Absatz 3 der Bundesverfassung ber\u00fccksichtigt wird. Schliesslich weist Artikel 55 Absatz 1 der Bundesverfassung ausdr\u00fccklich darauf hin, dass die Kantone insbesondere an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide mitwirken k\u00f6nnen, \"die ihre Zust\u00e4ndigkeiten oder ihre wesentlichen Interessen betreffen\".
\nArtikel 55 Absatz 3 der Bundesverfassung gibt dem Bundesrat ausdr\u00fccklich den Auftrag, um dessen Ausf\u00fchrung ich ihn mit diesem Vorstoss auch bitten m\u00f6chte: \"Den Stellungnahmen der Kantone kommt besonderes Gewicht zu, wenn sie in ihren Zust\u00e4ndigkeiten betroffen sind. In diesen F\u00e4llen wirken die Kantone in geeigneter Weise an internationalen Verhandlungen mit.\" Der Bund hat die Kantone daf\u00fcr rechtzeitig und umfassend zu informieren. Er muss Stellungnahmen einholen - das gem\u00e4ss Artikel 55 Absatz 2 der Bundesverfassung. Die entsprechenden Verfassungsbestimmungen haben auch Sie, gesch\u00e4tzter Herr Bundesrat, in Ihrer Antwort zitiert. Die Kantone k\u00f6nnen also einen Teil ihrer verfassungsm\u00e4ssigen Kompetenzen und Auftr\u00e4ge nur dann wahren und wahrnehmen, wenn sie diese auch aussenpolitisch vertreten k\u00f6nnen bzw. wenn sie fr\u00fchzeitig an entsprechenden Entscheiden auf Bundesebene mitwirken k\u00f6nnen.
\nDeshalb m\u00f6chte ich mit meinem Postulat den Bundesrat beauftragen, in einem Bericht aufzuzeigen, welche Optionen es f\u00fcr eine verbindliche Beteiligung der Kantone an aussenpolitischen Entscheidungen gibt, wenn es sie eben ganz besonders betrifft. Das ist nat\u00fcrlich insbesondere bei sehr stark vernetzten Grenzkantonen der Fall.
\nIch bitte Sie deshalb, dieses Postulat anzunehmen, damit wir uns dann mit dem Bericht befassen k\u00f6nnen. Wie gesagt, wenn ich die Unterlagen richtig studiert habe, w\u00e4re die angenommene Motion nur umgesetzt worden, wenn das institutionelle Rahmenabkommen angenommen worden w\u00e4re. Das war aber nicht der Fall. Deshalb brauchen wir jetzt diesen Bericht, um weiterzufahren.
\nOn a \u00e9videmment ces derniers temps beaucoup entendu parl\u00e9 de politique europ\u00e9enne, et je pense que ce n'est pas fini, du moins je le souhaite. Je crois que nous sommes \u00e0 un tournant de cette si importante politique ext\u00e9rieure de notre pays.
\nJ'ai cosign\u00e9 le postulat parce que, \u00e0 mon avis, il y a un certain nombre de choses qu'il faut encore r\u00e9gler, notamment en ce qui concerne l'association des cantons \u00e0 la d\u00e9finition de la politique europ\u00e9enne, mais \u00e9galement concernant les accords qui peuvent \u00eatre pass\u00e9s en dehors de ce qu'on appelle plus g\u00e9n\u00e9ralement les relations avec l'Union europ\u00e9enne. Donc de ce c\u00f4t\u00e9, la prise de position du Conseil f\u00e9d\u00e9ral ne me satisfait pas tout \u00e0 fait. Ce que je veux dire, c'est qu'il faut englober un champ beaucoup plus large que le seul accord institutionnel - dont on ne parle plus, puisqu'il n'existe plus, mais duquel il faudra bien trouver un substitut. De plus, tous les autres accords sectoriels devront \u00eatre soit remani\u00e9s, soit renouvel\u00e9s; ou de nouveaux accords devront \u00eatre conclus. Il y a toute la panoplie des autres accords qui devront \u00eatre rafra\u00eechis ou renouvel\u00e9s, ou des nouveaux accords qui devront \u00eatre conclus. Je crois qu'il est essentiel d'associer rapidement les cantons, et notamment les cantons frontaliers, \u00e0 ce d\u00e9bat. Nous avons int\u00e9r\u00eat \u00e0 travailler ensemble, la Conf\u00e9d\u00e9ration et les cantons, pour faciliter l'acceptation de ces accords, pour mieux cerner les attentes des cantons.
\nIl semble aujourd'hui, en tout cas c'est le sentiment que j'ai, que les outils qui sont mis \u00e0 disposition par le droit f\u00e9d\u00e9ral nous limitent beaucoup trop \u00e0 cette vision d'un accord global avec l'Union europ\u00e9enne. Ainsi, on laisse de c\u00f4t\u00e9 toute une s\u00e9rie d'autres domaines dans lesquels les cantons devraient \u00eatre aussi impliqu\u00e9s, dans la d\u00e9finition, dans la conduite de la politique ext\u00e9rieure de notre pays, en particulier, comme je l'ai dit, les cantons frontaliers qui ont pour principal voisin l'Union europ\u00e9enne.
\nJe vous invite \u00e0 accepter ce postulat.
\nDie Aussenpolitik tangiert bekanntlich Zust\u00e4ndigkeiten, die sowohl auf Bundesebene wie auch auf kantonaler Ebene und auf Gemeindeebene angesiedelt sind. Insofern sind der Mitwirkungsartikel in der Bundesverfassung und das Bundesgesetz \u00fcber die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes von zentraler Bedeutung. Die Mitwirkung kompensiert die Tendenz in der Aussenpolitik, dass Themen, die auf kantonaler Ebene angesiedelt sind, national gesteuert werden. Das alles hat sich im Grundsatz durchaus bew\u00e4hrt, aber - das m\u00f6chte ich hier anf\u00fcgen - es gibt auch abgesehen vom institutionellen Abkommen gewisse Themen, die im Bereich der Mitwirkung n\u00e4her anzuschauen sind.
\nKollegin Graf hat erw\u00e4hnt, dass wir im Falle des Zustandekommens des institutionellen Abkommens die Motion Lombardi 19.3170, \"Gesetzliche Grundlage zur Wahrung des Mitsprache- und Entscheidungsrechts von Parlament, Volk und Kantonen bei der Umsetzung des Rahmenabkommens\", gehabt h\u00e4tten. Das Abkommen ist jetzt vom Tisch. Wir haben derzeit keinen Verhandlungsstatus.
\nWieso ist dieser Punkt ziemlich wichtig? Das geltende Recht, das Bundesgesetz \u00fcber die Mitwirkung der Kantone an der Aussenpolitik des Bundes, sieht vor allem eine gute Regelung vor, was den Status der Kantone im Umfeld von Verhandlungen anbelangt. Das Gesetz verlangt, dass der Bundesrat die Kantone bei Verhandlungsmandaten einbezieht. Das Gesetz sieht vor, dass der Bundesrat Entscheide oder Ergebnisse aus den Verhandlungen besonders gewichten muss, wenn Interessen der Kantone ber\u00fchrt sind. Das Gesetz sieht auch vor, dass die Kantone bei konkreten Verhandlungen mit einzubeziehen sind. So war es ja beim institutionellen Abkommen, die Kantone waren im Verhandlungsteam integriert.
\nDie beiden Artikel 4 und 5 des Bundesgesetzes sind Schl\u00fcsselartikel, sie beziehen sich auf Verhandlungen. Es finden nun keine Verhandlungen statt, aber die Aussenpolitik geht trotzdem weiter. Das ist eigentlich die Situation, die wir heute haben. Gerade in diesem Umfeld w\u00e4re es wichtig, die Thematik n\u00e4her anzuschauen und zu \u00fcberlegen, wie die Kantone in der neuen Situation besser und systematischer einbezogen werden k\u00f6nnen.
\nNur ein Beispiel aus der Praxis, das fr\u00fcher immer wieder Anlass zu Diskussionen gab: Im Vorfeld von Verhandlungen finden ja bekanntlich Sondierungen statt. Streng nach Gesetz ist es so, dass der Bund die Kantone bei Sondierungen nicht unbedingt mit einbeziehen muss. Hier hatten wir immer eine gewisse Rechtsunsicherheit. In dieser Phase sind wir im Grunde genommen jetzt wieder: Wir sondieren, wir f\u00fchren Gespr\u00e4che, wir reden, wir suchen einen gescheiten Weg, um die Schweizer Interessen zu verteidigen. Insofern, das muss ich betonen, gibt es schon offene Fragen, die man anschauen sollte. Dazu bietet dieses Postulat durchaus auch einen geeigneten Rahmen.
\nZum Schluss: Das Thema Mitwirkung ist ja insbesondere in f\u00f6deralen Staaten ein zentrales Thema. So haben auch Deutschland und \u00d6sterreich entsprechende Gesetze. Wenn wir dieses Postulat annehmen, scheint es mir wichtig zu sein, dass man diesen internationalen Rechtsvergleich anstellt und sich \u00fcberlegt, wie andere Staaten das Thema gel\u00f6st haben. Dies geschieht dann wissend, dass diese auch ein anderes Integrationsniveau haben, dass also die beiden Staaten Mitgliedstaaten der EU sind. Trotzdem l\u00e4sst sich auch aus einem internationalen Rechtsvergleich einiges ableiten. [PAGE 1261]
\nDarum scheint mir dieses Postulat durchaus sachgerecht. Ich empfehle Ihnen, es anzunehmen.
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