Antrag der Mehrheit [GZ]
\nAnnahme der Motionen
\n[VS]
\nAntrag der Minderheit [GZ]
\n(F\u00e4ssler Daniel, Bauer, Mazzone, Salzmann, Z'graggen)[GZ]
\nAblehnung der Motionen
\n[VS]
\nProposition de la majorit\u00e9 [GZ]
\nAdopter les motions
\n[VS]
\nProposition de la minorit\u00e9 [GZ]
\n(F\u00e4ssler Daniel, Bauer, Mazzone, Salzmann, Z'graggen)[GZ]
\nRejeter les motions
\n[VS]
\nPr\u00e4sident (Hefti Thomas, Pr\u00e4sident): Sie haben einen schriftlichen Bericht der Kommission erhalten. Der Bundesrat beantragt die Ablehnung der beiden Motionen.
\nIch spreche f\u00fcr die Kommission und versuche, Ihnen die Argumente daf\u00fcr und dagegen ausgewogen vorzutragen. Es liegt Ihnen ein Bericht der Kommission vor, und Sie ersehen aus diesem, dass die vorberatende SPK Ihnen mit 6 zu 6 Stimmen und Stichentscheid des Pr\u00e4sidenten die Annahme der Motionen empfiehlt. Eine Minderheit F\u00e4ssler Daniel lehnt die Motionen ab. Der Bundesrat beantragt ebenfalls die Ablehnung, allerdings ohne sich materiell n\u00e4her mit der Frage auseinanderzusetzen.
\nDie Kommission hat Anh\u00f6rungen mit einer Vertreterin und einem Vertreter der Wissenschaft, einem ehemaligen Mitglied des Bundesgerichtes, einem Richter am Staatsgerichtshof des F\u00fcrstentums Liechtenstein und einer Vertretung des Parlamentes des Kantons Z\u00fcrich durchgef\u00fchrt. Auf das Ergebnis dieser Anh\u00f6rung werde ich zur\u00fcckkommen.
\nDie Forderung, die Verfassungsgerichtsbarkeit auszubauen, um eine L\u00fccke im Rechtsschutz der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger zu schliessen, ist nicht neu. Die Botschaft des Bundesrates \u00fcber eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 sah den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit explizit vor. Erst in der Einigungskonferenz verzichtete der St\u00e4nderat, um die Justizreform nicht zu gef\u00e4hrden, auf den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit, was den Berichterstatter im St\u00e4nderat, Franz Wicki, zu folgender Aussage bewog (AB 1999 S[NB]979): \"Ich bin der Auffassung, dass es die Vorlage, die uns der Bundesrat seinerzeit unterbreitet hatte, durchaus erm\u00f6glicht h\u00e4tte, hier den Rechtsstaat etwas auszubauen. Wir haben aber die Schwierigkeiten gesehen, und ich bin der Meinung, dass zwar im Moment der 'Phantomschmerz' dieser 'Amputation' vorhanden sein wird, aber allzu lange wird er nicht dauern. Irgendwann wird die Frage der beschr\u00e4nkten Verfassungsgerichtsbarkeit wieder auftauchen.\" Zuvor hatte der St\u00e4nderat, anders als der Nationalrat, dem Ausbau der [PAGE 653] Verfassungsgerichtsbarkeit, die durch den Bundesrat beantragt wurde, wiederholt zugestimmt.
\nIn der Folge befasste sich die Bundesversammlung im Zusammenhang mit der Neukonzeption des Finanzausgleichs im Jahre 2002 und diversen Vorst\u00f6ssen erneut mit dieser Frage, ohne dass aber den Forderungen konkrete Schritte mit der Ausarbeitung einer Vorlage gefolgt w\u00e4ren. Bei den letzten Vorst\u00f6ssen handelt es sich um die parlamentarischen Initiativen Studer Heiner 05.445 und M\u00fcller-Hemmi 07.476, die im Jahre 2012 scheiterten, und um die abgelehnte Motion Caroni 14.4038 f\u00fcr eine eingeschr\u00e4nkte Verfassungsgerichtsbarkeit zugunsten der Kantone aus dem Jahre 2014.
\nDie beiden aktuellen, offen formulierten Motionen verlangen also den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit, nicht die Einf\u00fchrung. Dass Bundesgesetze, die gegen die Bundesverfassung verstossen, nicht befolgt werden m\u00fcssen, ist ein rechtsstaatliches Postulat. Die konkrete Ausgestaltung der gerichtlichen \u00dcberpr\u00fcfung lassen die Vorst\u00f6sse offen. Es geht zum jetzigen Zeitpunkt noch nicht darum, Pro und Contra m\u00f6glicher Ausgestaltungen einer Ausweitung gegeneinander abzuw\u00e4gen.
\nEs w\u00fcrden sich etwa folgende Fragen stellen: Soll die Verletzung aller Verfassungsnormen ger\u00fcgt werden k\u00f6nnen oder nur die Verletzung besonders wichtiger Normen? Soll ein Gesetz abstrakt oder nur im Rahmen eines konkreten Anwendungsfalls \u00fcberpr\u00fcft werden d\u00fcrfen? Sollen alle rechtsanwendenden Beh\u00f6rden die Bundesgesetze auf ihre Verfassungsm\u00e4ssigkeit hin \u00fcberpr\u00fcfen d\u00fcrfen? Welche Rechtsfolge soll die gerichtliche Feststellung, wonach ein Bundesgesetz die Bundesverfassung verletzt, entfalten? All diese Fragen brauchen wir heute nicht zu beantworten.
\nF\u00fcr die Mehrheit der Kommission ist der Zeitpunkt gekommen, die L\u00fccke beim individuellen Grundrechtsschutz und beim Schutz der f\u00f6deralistischen Zust\u00e4ndigkeitsordnung zu schliessen. Diese L\u00fccke besteht, weil Artikel 190 der Bundesverfassung dem Bundesgericht verbietet, Bundesgesetze auf ihre Vereinbarkeit mit der Bundesverfassung hin zu \u00fcberpr\u00fcfen.
\nFolgende f\u00fcnf \u00dcberlegungen legen den Schluss der Mehrheit nahe:
\n1.[NB]Die Bundesverfassung steht \u00fcber dem Gesetzesrecht. Erst die Durchsetzung der verfassungsm\u00e4ssigen Rechte sch\u00fctzt die Freiheit von B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrgern. Die Forderung nach dem Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit sch\u00fctzt also die Rechte der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger, unabh\u00e4ngig davon, ob ihre Rechte durch kantonales oder durch Bundesrecht verletzt werden.
\n2.[NB]Der Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit w\u00fcrde es den Kantonen erm\u00f6glichen, sich gegen die Missachtung der verfassungsrechtlichen Kompetenzverteilung zur Wehr zu setzen. Sie ist f\u00f6deralistisch geboten, weil sie die Autonomie der Kantone sch\u00fctzt.
\n3.[NB]Die Verfassungsgerichtsbarkeit sch\u00fctzt die Demokratie, weil sie nicht zul\u00e4sst, dass ein Gesetz zur Anwendung kommt, das den Vorgaben von Volk und St\u00e4nden widerspricht. Sie sch\u00fctzt damit auch das St\u00e4ndemehr und damit die Bundesstaatlichkeit.
\n4.[NB]Mit dem geltenden Recht sind die auch von der EMRK abgedeckten Grundrechte besser gesch\u00fctzt als beispielsweise die nur von der Bundesverfassung garantierte Eigentums- und Wirtschaftsfreiheit. Der Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit \u00fcberwindet diese Kategorisierung von Grundrechten.
\n5.[NB]Von der M\u00f6glichkeit zur gerichtlichen Pr\u00fcfung einer verfassungsm\u00e4ssigen Gesetzgebung verspricht sich die Mehrheit pr\u00e4ventiv ein h\u00f6heres Mass an Selbstkontrolle durch das Parlament, namentlich dort, wo vom Souver\u00e4n angenommene Volksinitiativen umzusetzen sind.
\nDie Minderheit wendet erstens dagegen ein, es bestehe nicht wirklich Handlungsbedarf, es bestehe kein Bedarf, das geltende Regime des Verbots der \u00dcberpr\u00fcfbarkeit von Bundesgesetzen durch das Bundesgericht \u00fcber Bord zu werfen. Der historische Verfassunggeber habe dies so gewollt, um die institutionelle Ausgewogenheit der Staatsgewalten nicht zu belasten und eine zu starke Stellung der Judikative zu verhindern. Der Judikative solle nicht die Rolle des Gesetzgebers \u00fcbertragen werden.
\nAls zweites Argument wendet die Minderheit ein, das System der direkten Demokratie erlaube es dem Souver\u00e4n, \u00fcber jedes Bundesgesetz im Rahmen des fakultativen Referendums abschliessend zu befinden. Das wohl letzte Wort liege somit beim Souver\u00e4n selber.
\nDrittens sagt die Minderheit, dass eine unerw\u00fcnschte Verpolitisierung der Gerichte die Folge der richterlichen \u00dcberpr\u00fcfung von Gesetzen w\u00e4re. Das Parlament verf\u00fcge \u00fcber eine h\u00f6here demokratische Legitimation als die Gerichte.
\nAls viertes Argument wendet die Minderheit ein, es sei immer auch das Ergebnis einer politisch gef\u00e4rbten Rechtsauslegung, ob eine Gesetzesbestimmung noch als verfassungskonform durchgehe. Das Parlament sei daf\u00fcr besser geeignet als ein Richterkollegium.
\nF\u00fcnftens meint die Minderheit schliesslich: Weshalb sollte sich das Parlament in seiner Zust\u00e4ndigkeit einschr\u00e4nken, zumal die vorhandenen Instrumente der pr\u00e4ventiven Rechtskontrolle und der Gesetzgebungsprozess zwischen den beiden Kammern krasse Fehlleistungen ausschliessen?
\nDie Anh\u00f6rung ergab zusammengefasst folgende Einsch\u00e4tzungen der Expertinnen und Experten: Die Verfassungsgerichtsbarkeit ist eine gute Idee, aber kein Garant f\u00fcr eine rundum verfassungskonforme Rechtsordnung. Die L\u00fccke in der schweizerischen Verfassungsgerichtsbarkeit sei nicht riesig, aber sie bestehe. Es gebe Argumente daf\u00fcr und dagegen, wurde von den Experten ausgef\u00fchrt. Die Verfassungsgerichtsbarkeit w\u00fcrde aber die pr\u00e4ventive Rechtskontrolle st\u00e4rken. F\u00fcr den Fall der Umsetzung raten die Expertinnen und Experten mehrheitlich, eine Pr\u00fcfung nur im konkreten Anwendungsfall zuzulassen. Unterschiedlicher Meinung war man bez\u00fcglich der Frage, ob nur das Bundesgericht daf\u00fcr zust\u00e4ndig sein solle oder ob die Verletzung der Verfassung vor allen Gerichten ger\u00fcgt werden d\u00fcrfe.
\nBei der Gewichtung der Argumente \u00fcberwog f\u00fcr die Mehrheit der Kommission der erreichte h\u00f6here Rechtsschutz f\u00fcr B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger, dank dem sie sich gegen freiheitseinschr\u00e4nkende Anordnungen, die sich auf ein Bundesgesetz abst\u00fctzen, wehren k\u00f6nnen. Die Forderung ist somit ein freiheitliches Anliegen. Die Minderheit kommt in der Abw\u00e4gung der Argumente zu einem anderen Ergebnis. Unser Kollege Daniel F\u00e4ssler wird das n\u00e4her begr\u00fcnden. Ich werde mir erlauben, im Nachgang aus meiner Sicht als Motion\u00e4r noch einige \u00dcberlegungen und Argumente in die Diskussion einzubringen.
\nIch lege Ihnen sehr gerne dar, weshalb eine starke Minderheit - der Entscheid in der Kommission kam nur mit Stichentscheid des Pr\u00e4sidenten zustande, er ist einer der Motion\u00e4re - die beiden gleichlautenden Motionen unserer Kollegen Engler und Zopfi ablehnt.
\nVerfassungsgerichtsbarkeit auch bei Bundesgesetzen? Diese staatspolitische Frage ist ein Evergreen der eidgen\u00f6ssischen Politik der letzten Jahrzehnte. Jene, die ebenfalls schon 2011 und 2012 in diesem Haus politisiert haben, erinnern sich sicher an die Debatten, die damals zu den beiden vom Kommissionsberichterstatter erw\u00e4hnten parlamentarischen Initiativen von alt Nationalrat Heiner Studer und von alt Nationalr\u00e4tin Vreni M\u00fcller-Hemmi gef\u00fchrt wurden.
\nWer Argumente f\u00fcr oder gegen die neuen Vorst\u00f6sse sucht, kann das Amtliche Bulletin von damals konsultieren, denn die Ausgangslage, die Fragestellung und auch die Argumente haben sich nicht ge\u00e4ndert. Das Rad neu erfinden kann bei diesem Thema wohl niemand - ich jedenfalls erhebe diesen Anspruch nicht.
\nDie Frage, ob wir uns als Gesetzgeber im Rahmen unserer Bundesverfassung bewegen, stellen wir uns bei unserer gesetzgeberischen Arbeit regelm\u00e4ssig. Unsere Antworten fallen nicht selten, je nach Sichtweise, unterschiedlich aus. Das ist weder eine neue Erkenntnis noch eine \u00dcberraschung. Denn die Juristerei - das sage ich als Anwalt und ehemaliger Richter - ist keine exakte Wissenschaft. Ob eine Gesetzesbestimmung verfassungskonform ist oder nicht, l\u00e4sst sich weder mit einem Massstab noch mit einem Fiebermesser feststellen. [PAGE 654] Oder anders gesagt: Bei der Frage der Verfassungsm\u00e4ssigkeit gibt es nicht nur Schwarz oder Weiss, denn Verfassungsnormen sind in der Regel sehr offen formuliert.
\nIch nenne ein paar Beispiele, etwa die in Artikel 26 unserer Bundesverfassung festgeschriebene Eigentumsfreiheit. Was heisst \"Das Eigentum ist gew\u00e4hrleistet\"? Oder Artikel 27: Was heisst \"Die Wirtschaftsfreiheit ist gew\u00e4hrleistet\"? Und wo endet bei der Raumplanung die Bundeskompetenz, wenn es in Artikel 75 heisst: \"Der Bund legt Grunds\u00e4tze der Raumplanung fest\"? Und wo endet die Bundeskompetenz im Energiebereich, wenn es in Artikel 89 heisst: \"F\u00fcr Massnahmen, die den Verbrauch von Energie in Geb\u00e4uden betreffen, sind vor allem die Kantone zust\u00e4ndig\"?
\nNoch schwieriger wird es, wenn man sich Artikel 36 der Verfassung vor Augen f\u00fchrt, in dem geregelt ist, unter welchen Bedingungen und unter welchen Voraussetzungen verfassungsm\u00e4ssige Grundrechte eingeschr\u00e4nkt werden k\u00f6nnen. Wie definiert sich das \u00f6ffentliche Interesse f\u00fcr einen Grundrechtseingriff? Wie definiert sich der Kerngehalt eines Grundrechts, das unantastbar bleibt? Wie l\u00e4sst sich die Frage beantworten, ob ein Grundrechtseingriff verh\u00e4ltnism\u00e4ssig ist oder nicht?
\nBei der Anh\u00f6rung durch die Kommission hat ein erfahrener Anh\u00f6rungsteilnehmer festgehalten, dass es h\u00f6chst selten Gesetze gebe, die klar und eindeutig verfassungswidrig seien. Es gebe aber sehr viele Gesetze, die von den einen als verfassungswidrig und von den anderen als verfassungskonform betrachtet w\u00fcrden. Es gebe in Rechtsfragen meistens verschiedene Meinungen. Das gelte im Verfassungsrecht noch viel mehr als in anderen Rechtsgebieten, weil die Verfassung typischerweise hochgradig unbestimmte und konkretisierungsbed\u00fcrftige Normen enthalte. Es gebe - das hat er ebenfalls ausgef\u00fchrt - am Bundesgericht generell viele Urteile, die mit 3-zu-2- oder mit 4-zu-1-Mehrheiten gef\u00e4llt w\u00fcrden, und die Mehrheiten seien oft das Ergebnis von Zuf\u00e4llen. Das Ergebnis von h\u00f6chstrichterlichen Entscheiden h\u00e4nge von der konkreten Zusammensetzung des Spruchk\u00f6rpers ab.
\nVor diesem Hintergrund stellt sich die entscheidende Frage. Wer soll unbestimmte Verfassungsnormen konkretisieren: eine Mehrheit im Parlament - in einer Referendumsabstimmung best\u00e4tigt oder korrigiert durch das Volk - oder eine Mehrheit einer Abteilung des Bundesgerichts, die vielleicht nur mit 3 zu 2 Stimmen zustande kommt?
\nDie Antwort der Kommissionsminderheit auf diese Grundsatzfrage ist klar: Letzteres m\u00f6chten wir nicht. Es ist unsere Aufgabe, im Gesetzgebungsprozess auf solche Fragen die passenden Antworten zu geben, und es ist unsere Aufgabe, das Verfassungsrecht zu konkretisieren und auszugestalten. Die Minderheit m\u00f6chte nicht, dass wir uns aus dieser Verantwortung stehlen und das Bundesgericht \u00fcber die Bundesversammlung stellen. Denn 5 Bundesrichterinnen und Bundesrichter k\u00f6nnen die Verfassungsm\u00e4ssigkeit nicht besser beurteilen als 246 Parlamentarierinnen und Parlamentarier. Zweifeln wir einmal daran, ob wir uns im Rahmen der Verfassung bewegen, k\u00f6nnen wir das Ergebnis unserer Beratungen der pr\u00e4ventiven \u00dcberpr\u00fcfung auf die Verfassungsm\u00e4ssigkeit durch das Bundesamt f\u00fcr Justiz unterziehen. Das Parlamentsgesetz verpflichtet den Bundesrat schon heute, der Bundesversammlung in einer Botschaft die Vereinbarkeit des Erlassentwurfes mit dem \u00fcbergeordneten Recht darzulegen. Tauchen im Rahmen der parlamentarischen Beratung neue Zweifel auf, wird erfahrungsgem\u00e4ss eine erg\u00e4nzende Beurteilung eingeholt. Dieses Instrument der pr\u00e4ventiven Rechtskontrolle hat sich nach Auffassung der Minderheit bew\u00e4hrt.
\nDer Gesetzgebung liegen immer auch politische Wertungen einer Mehrheit des Parlamentes zugrunde. Das ist f\u00fcr uns selbstverst\u00e4ndlich, denn politische Fragen sind auch politisch zu beantworten. Bek\u00e4me das Bundesgericht die mit den Motionen angestrebte Kompetenz, dem Bundesgesetzgeber im Einzelfall die rote Karte zu zeigen, w\u00fcrden wir die Judikative faktisch zum Gesetzgeber machen. Politische Fragen w\u00fcrden neu rechtlich entschieden oder zumindest rechtlich kontrolliert. Hinzu kommt, dass auch die Justiz nicht apolitisch entscheidet. Wie wir in der Politik unsere Werte vertreten, handeln auch Richterinnen und Richter nicht unabh\u00e4ngig von ihren politischen Einstellungen. Mit diesem Bewusstsein w\u00e4hlen wir die Richterpersonen nach dem Parteienproporz. Und gerade deswegen wird auch vereinzelt die Bildung der Spruchk\u00f6rper an Gerichten kritisiert.
\nW\u00fcrden wir das Bundesgericht zum Verfassungsgericht ausbauen, w\u00fcrden wir die Politisierung der Justiz noch bef\u00f6rdern. Gerade das m\u00f6chte die Minderheit nicht. Die Einf\u00fchrung der Verfassungsgerichtsbarkeit auch f\u00fcr Bundesgesetze w\u00e4re staatspolitisch falsch und eine fundamentale Abkehr von der heutigen Hierarchie der Staatsgewalten. Denn jedes Bundesgesetz wird durch die Stimmbev\u00f6lkerung gutgeheissen, entweder implizit mit dem Verzicht auf ein Referendum oder explizit mit der Gutheissung in einer Referendumsabstimmung.
\nDie Hierarchie der Staatsgewalten ist denn auch in Artikel 148 der Bundesverfassung mit einem einzigen Satz unmissverst\u00e4ndlich festgehalten: \"Die Bundesversammlung \u00fcbt unter Vorbehalt der Rechte von Volk und St\u00e4nden die oberste Gewalt im Bund aus.\" Diese verfassungsrechtliche Kompetenz, die auch eine Verpflichtung ist, d\u00fcrfen wir nicht aus der Hand geben. Das Volk kann das Parlament in einer Referendumsabstimmung korrigieren, auch dann, wenn es der Meinung ist, das Parlament habe eine von Volk und St\u00e4nden angenommene Volksinitiative nicht richtig oder nicht vollst\u00e4ndig umgesetzt. Dieses Korrektiv zugunsten der Volksrechte ist zwingend, denn unsere politischen Entscheide sind meines Erachtens nie unfehlbar.
\nIm Gegenzug soll sich aber das Bundesgericht bei Bundesgesetzen auch in Zukunft weder \u00fcber das Stimmvolk noch \u00fcber uns als Gesetzgeber stellen k\u00f6nnen. Denn auch unser h\u00f6chstes Gericht ist nicht unfehlbar. Die Vorstellung, dass ein Richtergremium von f\u00fcnf oder sieben Personen einen Volksentscheid umstossen k\u00f6nnte, wenn m\u00f6glich durch ein Zufallsmehr mit einer Stimme Unterschied, ist f\u00fcr mich als Demokrat unertr\u00e4glich. Es ist mit Blick auf die derogatorische Kraft des Bundesrechtes staatspolitisch richtig, dass kantonale Gesetze und damit auf kantonaler Ebene gef\u00e4llte Volksentscheide durch das Bundesgericht auf ihre Verfassungsm\u00e4ssigkeit hin \u00fcberpr\u00fcft werden k\u00f6nnen. Doch w\u00fcrden wir auch gesamtschweizerische Volksentscheide zu Bundesgesetzen auf den Richtertisch legen und damit ihre Verbindlichkeit infrage stellen, w\u00fcrden wir Volksrechte degradieren und damit das grundlegendste Recht der direkten Demokratie schm\u00e4lern. Das m\u00f6chte ich pers\u00f6nlich nicht, das m\u00f6chte auch die starke Minderheit nicht.
\nIch ersuche Sie in diesem Sinne, der Minderheit zu folgen.
\nJe fais partie de ceux qui ont chang\u00e9 d'opinion entre leur jeunesse et aujourd'hui. Je ne suis pas M. Engler, mais plut\u00f4t notre coll\u00e8gue F\u00e4ssler. En effet, il y a dix ans, en 2011 et 2012, lorsque les deux initiatives parlementaires sur l'abrogation de l'article 190 de la Constitution \u00e9taient trait\u00e9es, j'\u00e9tais rapporteur de la Commission des affaires juridiques du Conseil national. Dans un deuxi\u00e8me temps j'ai \u00e9t\u00e9 \u00e9galement porte-parole du groupe parlementaire auquel j'appartiens.
\nAujourd'hui, apr\u00e8s r\u00e9flexion, je pense qu'il y a lieu de changer d'opinion et qu'il n'y a pas de n\u00e9cessit\u00e9 de modifier la situation institutionnelle. Un certain nombre d'\u00e9v\u00e8nements se sont pass\u00e9s, qui m'ont amen\u00e9 \u00e0 faire \u00e9voluer ma r\u00e9flexion et \u00e0 consid\u00e9rer autrement des arguments \u00e9voqu\u00e9s aujourd'hui qui me posent probl\u00e8me. [PAGE 659]
\nD'abord, il y a eu la fameuse affaire Perin\u00e7ek. Dans ce dossier, la Cour europ\u00e9enne des droits de l'homme a dit au Tribunal f\u00e9d\u00e9ral qu'il s'\u00e9tait tromp\u00e9 dans l'appr\u00e9ciation de l'application des droits fondamentaux; il \u00e9tait l\u00e0 question du droit \u00e0 la libert\u00e9 d'expression. Puis il y a eu une autre d\u00e9cision fort int\u00e9ressante qui a \u00e9t\u00e9 prise, c'est celle du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral du 26 novembre 2015 au sujet des relations entre l'article 121a et la libre circulation des personnes. Le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral a rappel\u00e9 que l'article 121a de la Constitution adopt\u00e9 par le peuple ne pouvait pas d\u00e9roger \u00e0 des accords internationaux. En d'autres termes, il a aussi pris des d\u00e9cisions de nature constitutionnelle quand bien m\u00eame il n'avait pas de comp\u00e9tence en cette mati\u00e8re.
\nUn argument souvent invoqu\u00e9 et d\u00e9velopp\u00e9 par M. Zopfi est celui de la lacune dans notre Constitution. Je dois vous dire que je suis arriv\u00e9 \u00e0 la conclusion qu'il n'y a pas de lacune dans la Constitution. La situation actuelle n'est pas celle de 1874 o\u00f9 les lois cantonales pr\u00e9dominaient. Aujourd'hui, ce sont plut\u00f4t les lois f\u00e9d\u00e9rales qui sont nettement plus nombreuses.
\nCeci dit, le d\u00e9bat sur cette question a d\u00e9j\u00e0 eu lieu en 1999 et en 2012. En d'autres termes, ce n'est pas \u00e0 1874 qu'il faut se r\u00e9f\u00e9rer, mais au dernier d\u00e9bat politique que nous avons eu. Or, aucun fait nouveau depuis 1999, et encore moins depuis 2012, ne justifie de rouvrir le dossier sur cette question.
\nEnsuite, ce qui m'a fait changer d'opinion, c'est que j'ai relu tous les travaux parlementaires depuis 2012, et j'avoue que j'ai \u00e9t\u00e9 fortement frapp\u00e9 par l'argument d\u00e9velopp\u00e9 par Paul Rechsteiner, selon lequel les p\u00e8res fondateurs de la Suisse moderne, dans le but de contrebalancer et de limiter le pouvoir l\u00e9gislatif, ont choisi de mani\u00e8re d\u00e9lib\u00e9r\u00e9e l'institution du r\u00e9f\u00e9rendum populaire plut\u00f4t que d'opter pour une cour constitutionnelle, comme le pr\u00e9voyait le mod\u00e8le am\u00e9ricain, dont ils se sont inspir\u00e9s.
\nJe pense d'ailleurs qu'il faut r\u00e9affirmer que notre syst\u00e8me, aujourd'hui, fonctionne bien, sans accroc. A l'inverse, on peut se demander - cela a \u00e9t\u00e9 rappel\u00e9 par M. Minder - ce qu'il en est de la Cour constitutionnelle am\u00e9ricaine, qui par un certain nombre de d\u00e9cisions cr\u00e9e de nouveaux champs juridiques, ce qui donne lieu ensuite \u00e0 des tensions sociales extr\u00eamement fortes. Notre syst\u00e8me, quant \u00e0 lui, fonctionne bien, sans accroc, et ce malgr\u00e9 l'amendement qui a \u00e9t\u00e9 apport\u00e9 en 1974, c'est-\u00e0-dire cent ans apr\u00e8s l'adoption de la Constitution f\u00e9d\u00e9rale, \u00e0 la suite de l'acceptation en votation populaire de la Convention europ\u00e9enne des droits de l'homme et du recours possible pour violation des droits fondamentaux. Mais ce sont les droits fondamentaux qui sont reconnus dans notre communaut\u00e9 de valeurs, \u00e0 savoir ceux de la Convention europ\u00e9enne des droits de l'homme, ainsi que le recours possible pour violation des droits \u00e0 la Cour europ\u00e9enne des droits de l'homme, et ce aussi contre l'application de lois f\u00e9d\u00e9rales.
\nAujourd'hui, je consid\u00e8re donc que, si ce n'est sur la base d'un pr\u00e9tendu imp\u00e9ratif de nature purement dogmatique, il n'y a aucune n\u00e9cessit\u00e9 pratique d'agir.
\nUn autre \u00e9l\u00e9ment qui m'a aussi fait changer d'opinion, c'est un examen historique, m\u00eame sur une p\u00e9riode r\u00e9cente, du traitement judiciaire des lois et des r\u00e8glements cantonaux par les tribunaux de droit public cantonaux qui montre que les juridictions cantonales ne sont pas abstraitement et politiquement neutres. Les tribunaux cantonaux, dont les juges sont \u00e9lus, comme d'ailleurs au Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, en fonction de leur appartenance politique, \u00e9voluent dans leur appr\u00e9ciation de la mise en oeuvre du droit et des droits constitutionnels. Ces juges sont par nature sensibles au contexte politique, social et culturel cantonal. Il n'est donc pas rare que les d\u00e9cisions des instances de droit public cantonales soient cass\u00e9es par le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, agissant de fait comme cour constitutionnelle. Ce biais peut \u00eatre justement corrig\u00e9 par le recours \u00e0 la justice f\u00e9d\u00e9rale et le d\u00e9tachement du contexte cantonal que cela implique. Avec l'abrogation de l'article 190 de la Constitution et l'instauration d'une juridiction f\u00e9d\u00e9rale constitutionnelle, le biais de ce contexte politique, social et culturel national toucherait forc\u00e9ment les juges f\u00e9d\u00e9raux. Or, dans ce cas, il n'y aurait pas de m\u00e9canisme de distanciation pour le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral. De mon point de vue, il n'y a donc pas lieu de modifier le fonctionnement institutionnel.
\nLe m\u00e9canisme de distanciation par l'instance constitutionnelle existe pour la mise en oeuvre des droits fondamentaux d\u00e9finis dans la Convention europ\u00e9enne des droits de l'homme, comme je le mentionnais tout \u00e0 l'heure, puisqu'il y a ce recours possible \u00e0 la Cour europ\u00e9enne des droits de l'homme. Cela permet une appr\u00e9ciation plus d\u00e9tach\u00e9e du contexte national de la mise en oeuvre des droits fondamentaux, et une approche plus principielle. Je vous rappelais tout \u00e0 l'heure l'argument qui concernait la d\u00e9cision Perin\u00e7ek. Il arrive effectivement que la Cour europ\u00e9enne des droits de l'homme remette en cause des conclusions du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral et condamne la Suisse.
\nJ'ajoute un dernier argument concernant le fonctionnement des tribunaux. En ma qualit\u00e9 de membre de la sous-commission des tribunaux de la Commission de gestion depuis 2019, j'ai pris la mesure de l'enjeu du volume de travail auquel est soumis le Tribunal f\u00e9d\u00e9ral. D'ailleurs, le processus parlementaire pour augmenter le nombre de juges de deux unit\u00e9s est en cours, et cela uniquement pour le traitement sans retard des affaires d\u00e9coulant du droit en vigueur.
\nIl est \u00e9vident que l'introduction d'un recours constitutionnel,[NB]quelle que soit sa forme - abstraite, concr\u00e8te, diffuse ou pas -, aurait pour cons\u00e9quence une augmentation significative du volume d'affaires au Tribunal f\u00e9d\u00e9ral et donc du nombre de juges n\u00e9cessaires. Vu les r\u00e9ticences avec lesquelles le Parlement r\u00e9pond aux besoins du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral, je crois qu'il est pr\u00e9f\u00e9rable, \u00e9galement sous l'angle du bon fonctionnement des institutions d'en rester au statu quo et d'\u00e9viter de malmener le pouvoir judiciaire.
\nPour ces diff\u00e9rentes raisons, j'ai donc chang\u00e9 d'opinion et je vous demande donc de rejeter les deux motions.
\nPr\u00e4sident (Hefti Thomas, Pr\u00e4sident): Herr Engler, Sie k\u00f6nnen sich nun noch zu Ihrer Motion \u00e4ussern.
\n21.3690, 21.3689 [GZ]
\n[VS][GZ]
\nAbstimmung - Vote [GZ]
\n[NAM][GZ]
\nF\u00fcr Annahme der Motionen ... 15 Stimmen [GZ]
\nDagegen ... 29 Stimmen [GZ]
\n(1 Enthaltung)
\n[VS]
\nPr\u00e4sident (Hefti Thomas, Pr\u00e4sident): Ich verabschiede Frau Bundesr\u00e4tin Karin Keller-Sutter und w\u00fcnsche ihr und Ihnen allen einen sch\u00f6nen Abend![GZ]
\n[VS][GZ]
\n[VS][GZ]
\n[VS][GZ]
\nSchluss der Sitzung um 19.45 Uhr [GZ]
\nLa s\u00e9ance est lev\u00e9e \u00e0 19 h 45 [PAGE 664]
\n[VS]
\n[VS]
\n[VS]
\n[VS]
\nIch werde mich, nachdem Kollege Zopfi die wesentlichen Argumente hier vorgetragen hat, kurzhalten k\u00f6nnen.
\nZum Demokratieprinzip: Wer f\u00fcr die Verfassungsgerichtsbarkeit ist, ist nicht gegen die Demokratie; er ist, das hatte der junge F\u00e4ssler auch so gesehen, f\u00fcr die Demokratie. Denn die Verfassungsgerichtsbarkeit sch\u00fctzt die Verfassung und damit den Souver\u00e4n und auch die Kantone vor dem einfachen Volksmehr. Vornehmste Aufgabe des Staates muss doch der Schutz der Freiheit der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger sein. Darin liegt der Kern des Rechtsstaates. Das System der rechtsstaatlichen Demokratie besteht nicht nur aus dem Mehrheitsprinzip, es besteht im Wesentlichen auch aus dem individuellen Freiheitsschutz. Wenn wir uns nicht mehr an die Verfassung gebunden f\u00fchlen, dann f\u00fchlen wir uns auch nicht mehr an die direkte Demokratie gebunden.
\nVersetzen Sie sich in die Lage der B\u00fcrgerin und des B\u00fcrgers. D\u00fcrfen diese nicht zu Recht die Erwartung haben, in ihren verfassungsm\u00e4ssigen Rechten, das heisst in ihrer Freiheit, gesch\u00fctzt zu werden? Die Verfassung will schliesslich den B\u00fcrger vor dem Staat sch\u00fctzen, nicht die Institutionen, sprich den Parlamentarismus, vor den B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrgern. Der Rechtsstaat bedarf der Rechtskontrolle. Viele von Ihnen waren vor Ihrer Zeit im St\u00e4nderat Regierungsr\u00e4tinnen oder Regierungsr\u00e4te und haben in dieser Funktion den Autonomiebereich der Kantone zu verteidigen versucht, allerdings mit stumpfen Waffen. Die Verfassungsgerichtsbarkeit gibt den Kantonen ein wirksames Instrument in die H\u00e4nde, um den \u00fcbergriffigen Bundesgesetzgeber in die Schranken zu weisen.
\nSchliesslich m\u00f6chte ich noch Folgendes sagen: Verfassungswidrige Gesetze gibt es nicht nur in der Theorie. Die verfassungswidrige steuerliche Diskriminierung der Zweiverdiener-Ehepaare gegen\u00fcber den gleich situierten Konkubinatspaaren ist ein Beispiel daf\u00fcr. Auf kantonaler Ebene konnte diese Diskriminierung nur deshalb beseitigt werden, weil die Verfassungsgerichtsbarkeit es zul\u00e4sst, dass kantonale Gesetze \u00fcberpr\u00fcft werden. Auch im Zusammenhang mit der Umsetzung von Initiativen kommt immer wieder die Frage auf, ob der Gesetzgeber sich da wirklich an die Verfassung gehalten hat.
\nNoch ein Wort zum Richterstaat-Argument: Ich halte das f\u00fcr eine unbegr\u00fcndete Angstmacherei. Das zeigt die Erfahrung mit der \u00dcberpr\u00fcfung kantonaler Gesetze. Die Rechtskontrolle als Hauptsicherung der Rechtsstaatlichkeit bezweckt keine rechtspolitischen Weichenstellungen, nur Gerechtigkeit im Einzelfall.
\nDurch die Einschr\u00e4nkung auf die konkrete Normenkontrolle w\u00fcrde der Einfluss nicht so gross. Der Gesetzgeber k\u00f6nnte auch nicht zur\u00fcckgepfiffen werden, wenn ein richterliches Verdikt die Anwendung eines Gesetzes nur im besagten Einzelfall verbietet.
\nIch bitte Sie also somit auch, diesen Motionen zuzustimmen, und r\u00e4ume in Anlehnung an den j\u00fcngeren und den \u00e4lteren F\u00e4ssler gerne ein, dass der j\u00fcngere Engler die Sache vor zehn Jahren noch anders gewichtet hat. Der \u00e4ltere Engler beurteilt sie aber reifer.
\nDie Ausdehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit - Sie haben es geh\u00f6rt - war bereits vor elf Jahren, als ich in diesen Rat kam, ein umstrittenes Thema. Ich war damals bei diesem Ansinnen stark hin- und hergerissen, und ich bin es noch heute.
\nAuf der einen Seite gibt es gute Argumente daf\u00fcr, gerade angesichts der Corona-Zeit mit all den vielen bundesr\u00e4tlichen Notverordnungen. Hier besteht tats\u00e4chlich, da muss man nicht einmal Massnahmenkritiker sein, ein inh\u00e4rentes Rechtsschutzdefizit. All die Corona-Verordnungen, vom Bundesrat im Wochenrhythmus erlassen, sind n\u00e4mlich nicht direkt anwendbar. Man kann h\u00f6chstens einzelne konkrete Artikel daraus im Rahmen eines Verwaltungs- oder Strafverfahrens anfechten. Dazu muss man aber zuerst einmal eine Busse oder eine andere Verzeigung oder eine Verf\u00fcgung provozieren, was es ja auch nicht sein kann. Ich habe eine gewisse Sympathie f\u00fcr das Anliegen, die Verfassungsgerichtsbarkeit auf die Noterlasse und die bundesr\u00e4tlichen Notverordnungen auszudehnen.
\nAuf der anderen Seite kann man argumentieren, dass gerade in der direkten Demokratie das Volk das letzte Wort hat und daher die Verfassungsgerichtsbarkeit ein unn\u00f6tiges Element, ja geradezu ein Fremdk\u00f6rper im Gesetzgebungsprozess ist. Wir sehen in Deutschland und Frankreich, wohin eine exzessive Gerichtsbarkeit f\u00fchren kann. Dort werden fundamentale gesellschaftspolitische Fragen von einem kleinen Richtergremium mit 7-zu-6-Entscheiden gekl\u00e4rt. Das m\u00f6chte ich nicht, das passt nicht zum schweizerischen Polit- und Rechtssystem. Bei uns w\u00e4re es gar, das wissen Sie, ein 3-zu-2-Entscheid.
\nSchauen wir aktuell in die USA, wo der Supreme Court daran ist, nach Jahrzehnten das Abtreibungsrecht markant zu versch\u00e4rfen; dies rein deshalb, weil der Supreme Court nach der Pr\u00e4sidentschaft von Trump eine konservative Mehrheit aufweist. Die daraus resultierenden Unruhen und Demonstrationen sind uns nicht entgangen. US-Richter haben die Demokratie geradezu ausgehebelt. Ein starkes Argument gegen die Verfassungsgerichtsbarkeit sind daher die partei- und machtpolitischen Positionen im Justizapparat selbst.
\n2012 ist die Einf\u00fchrung der Verfassungsgerichtsbarkeit gescheitert. Gesetze haben in der Schweiz im Gegensatz zu allen anderen Staaten mit Verfassungsgerichtsbarkeit eine direkt-demokratische Legitimation. Es w\u00e4re daher hochproblematisch, wenn mit einem 3-zu-2-Entscheid aus Lausanne ein Bundesgesetz gekippt w\u00fcrde, zum Beispiel eines, das in einer Volksabstimmung mit 1,5 Millionen Ja-Stimmen zu 500[NB]000 Nein-Stimmen, also mit 75 Prozent Ja-Stimmen, angenommen wurde.
\nDer bundesr\u00e4tliche Alleingang mit all den vielen Notverordnungen \u2013 ich habe es erw\u00e4hnt -, mit starkem Eingriff in die Freiheiten der B\u00fcrger und der Wirtschaft, w\u00e4re indessen ein starkes Indiz daf\u00fcr, dass der Verfassungsgerichtsbarkeit zuzustimmen ist. Hinzu kommt die Nichtumsetzung oder die nicht wortgetreue Umsetzung von Volksinitiativen. Ich erw\u00e4hne als Paradebeispiel die von Volk und St\u00e4nden angenommene Masseneinwanderungs-Initiative. Da w\u00e4re die Verfassungsgerichtsbarkeit mehr als angebracht gewesen. Da hat das Parlament die Verfassung aufs \u00c4rgste verletzt. Das Volk und die St\u00e4nde wollten die viel zu starke Zuwanderung mit Kontingenten korrigieren und von der Personenfreiz\u00fcgigkeit wegkommen. Heute ist bekanntlich das Parlament H\u00fcter der Verfassung. Bei der Masseneinwanderungs-Initiative hat das Parlament diese Verantwortung aber aufs Gr\u00f6bste verletzt und politische Argumente und eine politische Beurteilung h\u00f6her gewichtet als eine rechtliche.
\nEs gibt nat\u00fcrlich noch weitere Beispiele, und auch die kennen Sie. So bestand seit 1945 ein Verfassungsauftrag zur Absicherung der Frauen bei der Mutterschaft. Doch erst sechzig Jahre sp\u00e4ter wurde die Mutterschaftsversicherung effektiv umgesetzt. In solchen F\u00e4llen w\u00e4re vielleicht ein Eingreifen einer unabh\u00e4ngigen Instanz, der Judikative, hilfreich und heilend gewesen.
\nMan kann es auslegen, wie man will. Ich bin nicht wie mein Vorredner bei 5 zu 5. Aber man kann daf\u00fcr oder dagegen argumentieren. Ich bin bei diesem Thema wirklich hin- und hergerissen. Es gibt f\u00fcr beide Positionen gute Gr\u00fcnde. Vielleicht ist hier die Stimmenthaltung f\u00fcr einmal das Richtige.
\nDer heute viel zitierte Herr F\u00e4ssler hat gesagt, das Recht sei keine exakte Wissenschaft. Ich w\u00e4re der Letzte, der ihm da widersprechen w\u00fcrde. Aber wenn das eine der wesentlichen Begr\u00fcndungen sein sollte, warum Sie gegen den Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit sind, m\u00fcssten Sie eigentlich f\u00fcr die Abschaffung unseres Rechtsstaates sein. Denn dieses Problem stellt sich immer. Jedes Gesetz, das von Juristinnen und Juristen interpretiert wird, wird halt nach bestem Wissen und Gewissen interpretiert. Aber man kann da mit Fug und Recht anderer Meinung sein, wie Sie ja bestens wissen. Das macht ja eigentlich auch unseren Beruf aus. Gott sei Dank k\u00f6nnen wir nicht einfach so von einem Computer ersetzt werden. Auch k\u00fcnstliche Intelligenz hilft da, mindestens bis heute, noch nicht weiter.
\nDie Frage ist doch einfach die, die Herr Caroni auch angesprochen hat: Warum um Himmels willen sollte an einem einzigen Punkt im Aufbau unseres Rechtsstaates keine Kontrolle stattfinden? Das hat mir noch nie eingeleuchtet, schon als Student habe ich das nicht verstanden. Der Grundgedanke, mit dem man das so konzipierte, als man unseren modernen Rechtsstaat schuf, ist der folgende: Man sagte, dieser Teil werde durch das Volk via Referendum kontrolliert. Deshalb wurde er der Verfassungsgerichtsbarkeit entzogen. Dem liegt aber ein Denkfehler zugrunde. Nat\u00fcrlich kann man gegen ein Bundesgesetz das Referendum ergreifen. Es gibt hier aber zwei Probleme.
\nDas eine Problem ist, dass das Referendum ein politisches Mittel ist. Man muss 50[NB]000 Unterschriften sammeln. Das kann bekanntlich nicht jeder machen. Das machen politische Parteien, das machen Verb\u00e4nde. Damit kann dann ein Gesetz quasi politisch \u00fcberpr\u00fcft werden. F\u00fcr den einzelnen B\u00fcrger ist das nicht m\u00f6glich. Er muss deshalb die M\u00f6glichkeit haben, ein rechtliches Mittel zu ergreifen. Er muss die M\u00f6glichkeit haben, einen Richter anzurufen und zu sagen: Was das Parlament da gemacht hat, ist nicht in Ordnung.
\nDann gibt es noch einen zweiten Punkt. Es geht ja auch darum, dass Gesetze hier in diesem Haus gemacht werden - wir sind die Gesetzgeber -, dass sie vom Bundesrat und der Verwaltung angewendet und von einer dritten, unabh\u00e4ngigen Instanz wiederum \u00fcberpr\u00fcft werden. Wenn das wegf\u00e4llt, dann f\u00e4llt auch die Kontrolle weg, die in einem Rechtsstaat generell vorhanden sein muss. Nat\u00fcrlich ist dieses System nicht fehlerfrei, egal, wer das Gesetz \u00fcberpr\u00fcft. Aber das Wichtige ist, dass in einem demokratischen Rechtsstaat eine \u00dcberpr\u00fcfungsm\u00f6glichkeit durch eine unabh\u00e4ngige Instanz besteht. Sie haben die F\u00e4lle ja schon erw\u00e4hnt. Gerade in den letzten Jahren - das ist mir immer mehr aufgefallen - hat sich das Fehlen einer Verfassungsgerichtsbarkeit immer st\u00e4rker ausgewirkt.
\nSie, Herr Minder, haben verschiedene Initiativen erw\u00e4hnt. Ich war gegen die Masseneinwanderungs-Initiative, ich war fundamental dagegen und habe dagegen gek\u00e4mpft, aber verloren. Es tat mir jedoch weh, als ich sah, wie wir diese Bestimmung mit F\u00fcssen traten, indem wir eine Umsetzung machten, die - Hand aufs Herz, und das ist jetzt ausserhalb juristischer Interpretationsweisen - nicht einer wirklichen Umsetzung entsprach. Und es gab \u00fcberhaupt keine M\u00f6glichkeit, irgendetwas dagegen zu machen. Den Effekt sehen Sie heute bei praktisch jeder Volksinitiative. Im Abstimmungskampf sagen die einen: \"Ich stimme zu, ich m\u00f6chte mal ein Zeichen setzen.\" Wenn man sagt: \"Aber das ist dann die Verfassung\", sagen die Leute: \"Das Parlament wird damit schon nicht Ernst machen, die werden das schon nicht eins zu eins umsetzen, das wissen wir ja.\" Und die Initianten verstecken sich dahinter. Wenn Sie eine Initiative kritisieren und sagen, da habe es Fehler drin, dann sagen sie: \"Jaja, wir haben das schon gesehen, aber das Parlament kann es ja bekanntlich korrigieren.\" Das heisst, durch diesen Mechanismus werden [PAGE 658] diese Instrumente gar nicht mehr wirklich ernst genommen, weil man das Gef\u00fchl hat, man k\u00f6nne es ja dann einfach korrigieren. Aber daf\u00fcr gibt es eben keine Verfassungsgerichtsbarkeit.
\nDer Hauptgrund aber, warum ich vehement f\u00fcr die Verfassungsgerichtsbarkeit bin, ist ein ganz anderer: der Minderheitenschutz. Das Referendum ist ein Instrument, bei dem die Mehrheit \u00fcber die Minderheit entscheidet. Es gibt aber gewisse Grundrechte, die absolut und unabh\u00e4ngig von einer Mehrheit gesch\u00fctzt werden m\u00fcssen. Sie erinnern sich: Vor ein paar Jahren begann jemand, Unterschriften f\u00fcr die Wiedereinf\u00fchrung der Todesstrafe zu sammeln. Er zog die Initiative dann gl\u00fccklicherweise zur\u00fcck. Aber Sie wissen genau: Wenn ein Monat vor einer solchen Abstimmung irgendein Ungl\u00fcck geschieht und eine Pfadif\u00fchrerin umgebracht wird - das ist damals passiert -, dann haben solche Instrumente das Potenzial, mehrheitsf\u00e4hig zu sein. Wir haben verschiedenste Initiativen gesehen, die wenig sinnvoll waren und trotzdem Mehrheiten fanden. Die Minderheit muss sich auch gegen eine Mehrheit sch\u00fctzen k\u00f6nnen, die sich vergaloppiert. Die Demokratie ist nicht per se und zu hundert Prozent immer jene Politform, die die richtigen Ergebnisse bringt. Der Grundrechtsschutz in der Verfassung steht mir als B\u00fcrger unabh\u00e4ngig von der Mehrheit zu, und dieses Recht muss ich auch erk\u00e4mpfen k\u00f6nnen.
\nVielleicht noch ein Punkt, und das ist der letzte, den ich erw\u00e4hnen m\u00f6chte: Herr Zopfi hat zu Recht gesagt, dass wir nicht unfehlbar sind. Nat\u00fcrlich haben wir das Gef\u00fchl, in der heutigen Zeit brauchten wir den Schutz des Gerichtes nicht, um uns vor einem fehl- oder irregeleiteten Parlament zu sch\u00fctzen. Aber es ist wie mit dem Feuerl\u00f6scher: Sie brauchen ihn eigentlich nie, und trotzdem montieren Sie ihn nicht ab - f\u00fcr den Fall der F\u00e4lle. Es kann eben sein, dass man einmal den Richter braucht, um sich vor einem fehlgeleiteten Parlament zu sch\u00fctzen. F\u00fcr diesen Notfall braucht es eben solche Instrumente.
\nIch war vor zehn Jahren auch schon hier mit dabei und stellte mit Entt\u00e4uschung fest, dass wir es nicht fertigbrachten, Verfassungsgerichtsbarkeit zu schaffen oder sie auszubauen. Ich hoffe, dass es bei diesem weiteren Anlauf funktioniert.
\nIch danke Ihnen f\u00fcr diese interessante Diskussion, die ich auch schon 2012 in diesem Saal mitverfolgen durfte, allerdings in einer anderen Rolle.
\nSollen Gerichte auch Bundesgesetze und -verordnungen auf ihre Vereinbarkeit mit der Verfassung \u00fcberpr\u00fcfen k\u00f6nnen und ihre Anwendung untersagen d\u00fcrfen, wenn sie gegen die Verfassung verstossen? Hier geht es um eine Kernfrage unseres Staatsverst\u00e4ndnisses. Die Frage wurde immer wieder diskutiert, einige von Ihnen haben es erw\u00e4hnt: 2012 zum letzten Mal in diesem Rat, aber auch bei der Justizreform, beim NFA oder eben bei diesen parlamentarischen Initiativen.
\nDer St\u00e4nderat hat die Frage immer wieder gleich beantwortet. Ihre Kammer kam bisher jeweils zum Schluss, dass das bestehende System der Gewaltenteilung funktioniert und gut austariert ist und dass dieses Gleichgewicht durch die Ausweitung der Verfassungsgerichtsbarkeit gest\u00f6rt w\u00fcrde.
\nDer Bundesrat weist in seiner Stellungnahme darauf hin, dass in diesem gut austarierten System auch das direkt-demokratische Element stark gewichtet wird und die Kantone zudem verschiedene M\u00f6glichkeiten haben, um auf die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Kompetenzordnung hinzuwirken - nicht zuletzt \u00fcber Sie, die St\u00e4ndevertreterinnen und St\u00e4ndevertreter. Und wenn Sie es einmal nicht tun, was machen dann die Kantone? Einige von Ihnen k\u00f6nnen sich erinnern, wir waren Kolleginnen und Kollegen: 2003 geschah es \u00fcber das Kantonsreferendum gegen das damalige Steuerpaket. Das war das erste Mal seit 1874; die Kantone haben das Referendum ergriffen und auch gewonnen. Damals wurde insbesondere die Verletzung der Tarifhoheit in Steuerfragen moniert. Auch hier gibt es aufseiten der Kantone Instrumente; das Referendum ist also nicht allein politisch motiviert.
\nUnabh\u00e4ngig davon, welche Meinung man hier vertritt, muss man sich bewusst sein, dass die Ausdehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit auf Bundesgesetze doch einen fundamentalen Eingriff in das seit der Gr\u00fcndung des Bundesstaats bew\u00e4hrte und in den nachfolgenden Jahrzehnten gewachsene System bedeutet. Es ist vielleicht ein Zufall, dass Ihr Ratspr\u00e4sident heute mit seinen einleitenden Worten zu Beginn der Session der Gr\u00fcndung des Bundesstaats und der Erarbeitung der Bundesverfassung gedachte und auch den herausragenden Staatsmann Ulrich Ochsenbein gew\u00fcrdigt hat. Es w\u00e4re interessant zu h\u00f6ren, was Ochsenbein aus heutiger Warte sagen w\u00fcrde. Ich kann mir nicht vorstellen, dass er es sehr viel anders beurteilen w\u00fcrde.
\nAuch der Bundesrat ist, wie Herr W\u00fcrth es gesagt hat, der Meinung, dass es eine Machtfrage, ja eine Machtverschiebung ist, weg von Parlament und Volk, hin zu den Gerichten. Dabei geht es letztlich um die Frage, wer das letzte Wort haben soll: das Parlament, also Sie als Gesetzgeber, oder der Souver\u00e4n.
\nMehrfach wurde nun auch erw\u00e4hnt, die Masseneinwanderungs-Initiative sei nicht korrekt umgesetzt worden. Ich bin froh, dass Herr St\u00e4nderat Rechsteiner darauf hingewiesen hat, dass der Gesetzgeber, die Bundesversammlung, hier eine Interessenabw\u00e4gung vorzunehmen hatte. Das Volk wollte die Zuwanderung beschr\u00e4nken, aber wollte das Volk \u00fcber diese Kontingente tats\u00e4chlich auch die Bilateralen Vertr\u00e4ge infrage stellen? Das ist eine andere Frage.
\nSie haben damals entschieden. Letztlich wurde mit der Begrenzungs-Initiative - dass es diese Initiative gab, war sehr gut - die Frage der Personenfreiz\u00fcgigkeit direkt gestellt, worauf das Volk der Personenfreiz\u00fcgigkeit am Ende R\u00fcckhalt verlieh. Eigentlich kann man auch sagen, dass damit die Frage der Masseneinwanderungs-Initiative nochmals entschieden werden konnte.
\nDie beiden Motion\u00e4re weisen in ihrer Begr\u00fcndung unter anderem auch auf den fehlenden individuellen Rechtsschutz etwa im Zusammenhang mit den Massnahmen zur Bek\u00e4mpfung der Covid-19-Epidemie hin. Hier m\u00f6chte ich einfach sagen, dass es zu den Corona-Massnahmen zwei Volksabstimmungen gab und dass sich die Stimmb\u00fcrgerinnen und Stimmb\u00fcrger dabei nach intensiven Debatten zweimal sehr deutlich hinter die Corona-Politik von Bundesrat und Parlament gestellt haben. Es ist auch m\u00f6glich, dass sich jetzt in der ganzen Frage der Energiepolitik, also der Versorgungssicherheit versus Umweltschutz, noch einmal ein Spannungsfeld auftut, bei dem das Volk unter Umst\u00e4nden auch das letzte Wort haben und \u00fcber diese Interessenabw\u00e4gung entscheiden k\u00f6nnte.
\nMan muss sich einfach fragen: Was w\u00fcrde es f\u00fcr unsere demokratische Kultur bedeuten, wenn wir nicht mehr darauf vertrauen k\u00f6nnten, dass das Parlament oder eben auch die Stimmb\u00fcrgerinnen und Stimmb\u00fcrger in der Lage sind, im Interesse des Landes und seiner Bev\u00f6lkerung und damit auch im Sinne der Bundesverfassung verantwortungsbewusst zu entscheiden?
\nHerr St\u00e4nderat Engler hat ja dargelegt, warum er die Frage der Verfassungsgerichtsbarkeit heute anders beurteilt als noch vor zehn Jahren. Ich respektiere das selbstverst\u00e4ndlich. Wir kennen uns ja lange genug. Ich meine aber, dass Sie 2012 zu Recht vor einer Politisierung der Justiz gewarnt haben. Herr Zopfi hat das Privileg der sp\u00e4ten Geburt. Sie werden sehen: Wenn Sie eine Weile in diesem Rat sind, wird es auch den jungen und den etwas \u00e4lteren Zopfi geben. Es liegt in der Natur der Sache, dass man auch einmal seine Meinung \u00e4ndern oder eine Sachlage etwas anders beurteilen kann.
\nIch m\u00f6chte gerne noch einen historischen Verweis machen. Die Bestimmung, \u00fcber deren Streichung Sie heute beraten, fand bei der Totalrevision von 1874 Eingang in die Bundesverfassung. Das war notabene die gleiche Revision, die auch das fakultative Referendum brachte. Die Einschr\u00e4nkung der Verfassungsgerichtsbarkeit war damals nicht in Artikel 190, sondern in Artikel 113 Absatz 3 geregelt. Aber im Kern lautete sie gleich. Der Bundesrat hatte diese Einschr\u00e4nkung in seinem urspr\u00fcnglichen Vorschlag nicht explizit festgehalten. Allerdings war er damit bereits 1872 im Nationalrat auf Widerstand gestossen. Es wurden Bedenken ge\u00e4ussert, das Bundesgericht k\u00f6nnte dadurch politisch zu m\u00e4chtig werden. Ebenfalls wurde bef\u00fcrchtet, es k\u00f6nnte zu sehr in das politische Leben hineingezogen werden und dadurch einen Teil seiner Unabh\u00e4ngigkeit und seines Ansehens einb\u00fcssen. Der Bundesrat begegnete diesen Bedenken mit der erw\u00e4hnten Beschr\u00e4nkungsklausel, die bei der Totalrevision 1874 als Artikel 113 Absatz 3 in die Bundesverfassung aufgenommen wurde. Es ist mir sehr bewusst, dass diese Bedenken in einer anderen Zeit ge\u00e4ussert wurden, aber der Bundesrat ist der Ansicht, dass sie ihre G\u00fcltigkeit im Grunde nicht verloren haben.
\nInteressant ist, dass just jener Bundesrat, der 1872 die Beschr\u00e4nkungsklausel als Kompromiss eingebracht hatte - das war Jakob Dubs -, sp\u00e4ter als Bundesrichter diese Einschr\u00e4nkung selber kritisierte und zum Schluss kam, dass das nordamerikanische System mit einer umfassenden Verfassungsgerichtsbarkeit das rationellere sei.
\nHerr St\u00e4nderat W\u00fcrth hat darauf hingewiesen, dass der Supreme Court in den USA nicht dasselbe sei wie das, was wir jetzt hier diskutieren. Der Verweis auf die USA im aktuellen Kontext ist trotzdem bemerkenswert, weil doch das Urteil, das in Bezug auf den straflosen Schwangerschaftsabbruch gef\u00e4llt wurde, auch zeigt, dass Gerichte - je nach politischem Standpunkt in diesem Fall - auch nicht immer recht haben, auch nicht h\u00f6chste Gerichte. Das muss man hier in diesem Bereich schon auch sehen. Die Auslegung eines Bundesgerichtes ist immer auch Ausdruck von Werthaltungen und pers\u00f6nlichen Pr\u00e4ferenzen. Man muss hier nicht jemanden heiligsprechen und jemanden nur selig. Ich meine, hier gibt es eben auch einen Bereich, den man nicht voll ausleuchten kann.
\nIch m\u00f6chte noch darauf hinweisen, dass die Bestimmung in Artikel 190 der Bundesverfassung dem Bundesgericht ja keinen Maulkorb verpasst. Es wurde in der Debatte auch erw\u00e4hnt: Das Bundesgericht kann zuhanden des Gesetzgebers allf\u00e4llige Konflikte von Bundesgesetzen mit der Verfassung transparent machen, es kann darauf hinweisen.
\nAls weiteres Element der zahlreich vorhandenen Checks and Balances m\u00f6chte ich die pr\u00e4ventive Rechtskontrolle erw\u00e4hnen, die das Bundesamt f\u00fcr Justiz zuhanden der politischen Entscheidungstr\u00e4gerinnen und -tr\u00e4ger wahrnimmt. Das hat, glaube ich, Herr F\u00e4ssler auch erw\u00e4hnt. Das erm\u00f6glicht es dem Bundesrat, aber auch Ihnen, die Entscheidung jeweils im Wissen um m\u00f6gliche verfassungsrechtliche Bedenken zu [PAGE 663] f\u00e4llen. Mir geht es manchmal so, dass ich das im Bundesrat einbringe. Manchmal folgt der Bundesrat diesen juristischen Bedenken, manchmal nicht. Manchmal ist der Kompromiss der, dass man es einfach in der Botschaft erw\u00e4hnt, dass man sagt, das Bundesamt f\u00fcr Justiz habe im \u00dcbrigen in der einen oder anderen Frage verfassungsrechtliche Bedenken.
\nEine Frage, die jetzt gar nicht erw\u00e4hnt wurde, ist die Frage der Selektion der Richterinnen und Richter bei einem allf\u00e4lligen Verfassungsgericht. Ich kann mich gut an die Justiz-Initiative erinnern. Ich habe dort immer argumentiert: Ja, klar sind die Richterinnen und Richter Mitglied einer Partei, aber sie sind nicht parteipolitisch orientiert, sie sind sehr sachorientiert - also gut, soweit man das sein kann, man bringt immer einen pers\u00f6nlichen Rucksack und Werthaltungen mit. Aber wir m\u00fcssen uns schon bewusst sein, dass die Gesinnung nat\u00fcrlich eine andere Bedeutung h\u00e4tte, wenn wir eine Verfassungsgerichtsbarkeit h\u00e4tten. Ein Hearing w\u00fcrde sich nicht auf Fragen der fachlichen Kompetenz und auf deren Beurteilung beschr\u00e4nken; als Parlamentarierin w\u00fcrde mich auch interessieren, wie jemand zum Schwangerschaftsabbruch, wie jemand zur Garantie des Eigentums steht usw. Diese Fragen h\u00e4tten dann eine ganz andere Bedeutung.
\nEin Nein zur Ausdehnung der Verfassungsgerichtsbarkeit - auch das wurde im St\u00e4nderat im Jahr 2012 zu Recht festgehalten - ist kein Nein zum Rechtsstaat. Es ist einfach ein Ja zum bestehenden, gut austarierten System der Gewaltenteilung.
\nDeshalb empfiehlt Ihnen der Bundesrat, die beiden Motionen abzulehnen.
\n[VS]
\nIch hatte an der Universit\u00e4t Bern einen Professor, einen Verfassungsrechtler, der die Studenten mit folgendem Satz empfing: \"Jede Bananenrepublik hat eine Verfassung, und die meisten davon haben auch einen Verfassungsgerichtshof.\" Seit dieser Zeit glaube ich nicht daran, dass die Aus\u00fcbung der Freiheit und der Grundrechte in diesem Lande von der Verfassung oder allenfalls von Verfassungsrichtern alleine gesch\u00fctzt w\u00fcrden.
\nEs gibt fast kein Land auf der Welt, das keine Verfassung hat. Die alte Sowjetunion zum Beispiel hatte die beste Verfassung der Welt, mit allen Rechten, und zus\u00e4tzlich einen Verfassungsgerichtshof. Das aktuelle Russland hat eine Verfassung und einen Verfassungsgerichtshof. China hat eine Verfassung und einen Obersten Gerichtshof. Die USA haben eine Verfassung und einen Supreme Court. Das ist alles existent. Wieso kann es dann sein, dass in Russland der Pr\u00e4sident auf Lebenszeit regiert? Wieso kann es dann sein, dass in China der Pr\u00e4sident auf Lebenszeit regiert? Und wieso hat der Verfassungsgerichtshof in den USA dazu gef\u00fchrt, dass es ein fast zusammenbrechendes, konfliktreiches Zweiparteiensystem gibt?
\nDas Zauberwort ist eigentlich klar, es wurde teilweise bereits genannt: Machtkonzentration. Die zuvor genannten Verfassungen und die Verfassungsgerichtsh\u00f6fe haben es nicht geschafft, eine Machtkonzentration zu verhindern. Es kommt zu einer Machtkonzentration bei einer Person, bei einer Partei, und - ich wechsle jetzt auch ins Englische - the game is over. Dann wird eine Verfassung zu einem St\u00fcck Papier, und ein Verfassungsgerichtshof wird zu einem Alibi-Puppentheater. Wenn Sie also in unserem System der austarierten Gewaltenteilung wirklich einen Verfassungsgerichtshof installieren wollen, dann m\u00fcssen Sie einen Mehrwert generieren, um die Gewalten noch besser auszutarieren und eine Machtkonzentration bei der Judikative zu verhindern.
\nWas haben wir eigentlich in unserem System? Wir haben die direkten Volksrechte, die sowohl das Parlament wie auch den Bundesrat korrigieren. Wir haben ein Zweikammersystem mit gleichberechtigten Kammern, die sich gegenseitig kontrollieren, manchmal auch bis zum Stillstand. Das ist gut, das verhindert eine Machtkonzentration. Wir haben auch noch einen Bundesrat - diesen darf ich nicht vergessen - mit sieben Bundesr\u00e4tinnen und Bundesr\u00e4ten, die sich gegenseitig kontrollieren und schauen, dass keiner von ihnen zu m\u00e4chtig wird. Das ist ebenfalls gut. [PAGE 660]
\nUnd wir haben ein Bundesgericht. Sie, Herr Kollege St\u00f6ckli, haben es gesagt: Im Einzelfall kann dieses Gericht schon jetzt EMRK-Grundrechte anwenden und Entscheide f\u00e4llen, die uns nicht gefallen. Das kann es schon jetzt! Wenn es allenfalls nicht reicht, sagt uns das Bundesgericht in einem Obiter Dictum: \"Liebes Parlament, k\u00f6nntest du bitte diese Bestimmung ab\u00e4ndern? Sie ist verfassungswidrig.\"
\nIch muss Ihnen sagen: Nach den Diskussionen zu den Vorlagen \"Ehe f\u00fcr alle\" und \"Fortpflanzungsmedizin\" h\u00e4tte ich gerne ein Verfassungsgericht gehabt. Aber das ist nicht notwendig. Der St\u00e4nderat muss nur seine Aufgabe wahrnehmen!
\nDas Hauptproblem, das ein Verfassungsgericht h\u00e4tte, w\u00e4re nicht der Schutz der Grundrechte, sondern die Kompetenzteilung zwischen Bund und Kantonen. Dort w\u00fcrde wahrscheinlich der eine oder andere Entscheid gef\u00e4llt. Wenn wir aber unsere Aufgabe wahrn\u00e4hmen, als Vertreter der[NB]Kantone - was[NB]wir manchmal[NB]tun und[NB]manchmal etwas[NB]weniger -, dann br\u00e4uchten wir ein solches Verfassungsgericht nicht. Und wenn sich diese zwei R\u00e4te immer gegenseitig austarieren und anerkennen, dass manchmal der eine und manchmal der andere Rat nicht recht hat und vielleicht zu weit geht, dann brauchen wir ebenfalls kein Verfassungsgericht.
\nIn diesem austarierten Staatssystem werden Sie durch ein Verfassungsgericht wahrscheinlich keinen Mehrwert erhalten, stattdessen aber eine zunehmende Entmachtung des Parlamentes durch ein solches Verfassungsgericht, das sich manchmal m\u00f6glicherweise erdreistet, Entscheide zu f\u00e4llen, die uns nicht gefallen.
\nZum Schutz der Grundrechte dies: Weltweit waren in den letzten drei Jahren massive Einschr\u00e4nkungen der Grundrechte zu verzeichnen. Haben Sie sich einmal die Entscheide der betreffenden Gerichte, der Verfassungsgerichte, zu Gem\u00fcte gef\u00fchrt? Ich k\u00f6nnte hier nicht best\u00e4tigen, dass sich das deutsche Bundesverfassungsgericht besonders hartn\u00e4ckig um den Schutz der Grundrechte der deutschen B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger bem\u00fcht h\u00e4tte. Und ich muss Ihnen best\u00e4tigen, dass der Supreme Court, der j\u00fcngst Entscheide erlassen hat, durch die Gliedstaaten und deren Gesetze wieder korrigiert worden ist.
\nDen Mehrwert eines solchen Verfassungsgerichtes kann ich also momentan nicht sehen, ausser Sie w\u00fcrden mir diese dreizehn oder neun Superrichter bringen, die wirklich besser sind als die \u00fcbrigen in der Schweiz und dann diese Triage im Einzelfall vornehmen k\u00f6nnten.
\nIch glaube nicht, dass es diesen Mehrwert gibt, und bitte Sie, die Motionen abzulehnen, obwohl ich sehr gerne im Lager von Kollege Engler und Kollege Zopfi gewesen w\u00e4re.
\nLe titre des deux interventions qui nous sont propos\u00e9es et dont nous d\u00e9battons, \"Consacrer le contr\u00f4le de constitutionnalit\u00e9 pour renforcer les droits fondamentaux, le f\u00e9d\u00e9ralisme et l'Etat de droit\" est, il faut le reconna\u00eetre int\u00e9ressant, s\u00e9duisant. Mais, parce qu'il y a un \"mais\"... Repr\u00e9sentant d'un canton qui a une cour constitutionnelle depuis son entr\u00e9e en souverainet\u00e9 en 1979, je dois vous dire qu'au d\u00e9but, celle-ci n'a pas \u00e9t\u00e9 tr\u00e8s active. Et puis, au fil du temps, elle a \u00e9t\u00e9 tr\u00e8s sollicit\u00e9e et a souvent rendu des arr\u00eats qui ont beaucoup fait parler d'eux parce que, presque syst\u00e9matiquement, la d\u00e9cision ou la proposition des autorit\u00e9s - qu'elles soient gouvernementales ou parlementaires - \u00e9tait cass\u00e9e par des juges qui, il fallait bien le dire, faisaient quand m\u00eame un peu de politique, parfois sur des questions qui n'auraient pas m\u00e9rit\u00e9 leur attention. Par exemple, de savoir si pour une d\u00e9cision de non-entr\u00e9e en mati\u00e8re en premi\u00e8re lecture sur un texte de loi, il fallait absolument une deuxi\u00e8me lecture pour confirmer la non-entr\u00e9e en mati\u00e8re. Cela a fait l'objet d'une d\u00e9cision de la Cour constitutionnelle du canton du Jura. Il y en a eu d'autres heureusement, mais c'est pour illustrer les risques que l'on prend \u00e0 cr\u00e9er une cour constitutionnelle sans en limiter le pouvoir de saisine. C'est cela que visent ces deux interventions. Si, v\u00e9ritablement, on limitait le pouvoir de saisine d'une cour constitutionnelle aux droits fondamentaux, en l'occurrence au f\u00e9d\u00e9ralisme, eh bien, je pourrais certainement m'y rallier. Parce que vous m'avez souvent entendu dire qu'il fallait d\u00e9fendre le f\u00e9d\u00e9ralisme, comme le disait notre coll\u00e8gue Rieder - ce que l'on fait plus ou moins.
\nJe crois qu'il nous appartient de faire oeuvre de l\u00e9gislateur. Alors, assumons notre r\u00f4le, assumons notre mission plut\u00f4t que de d\u00e9missionner en faveur des juges, et faisons en sorte que les lois que nous adoptons respectent le droit, respectent la Constitution, et soient le moins interpr\u00e9tables possible.
\nJ'ai eu la chance, durant mes \u00e9tudes, de conna\u00eetre un professeur de droit constitutionnel, par ailleurs ancien conseiller aux Etats, qui nous disait: \"Au nom de qui et au nom de quoi cinq juges auraient-ils davantage raison que 246 d\u00e9put\u00e9s?\" Je crois que la r\u00e9ponse est vite trouv\u00e9e.
\nSur le plan de la proc\u00e9dure ensuite: imaginez-vous si nous introduisions encore une possibilit\u00e9 de recourir contre les lois que nous \u00e9mettons?
\nNous savons que le Parlement suisse n'est pas r\u00e9put\u00e9 pour agir dans la pr\u00e9cipitation, c'est le moins qu'on puisse dire. Il prend le temps de faire les choses. Avec les navettes entre les chambres, il faut du temps pour \u00e9laborer une loi. Si on ajoute en plus un contr\u00f4le constitutionnel et un r\u00e9f\u00e9rendum, quand ferons-nous le contr\u00f4le constitutionnel? Avant ou apr\u00e8s le r\u00e9f\u00e9rendum? Si on le fait apr\u00e8s, au nom de quoi les cinq juges du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral auraient-ils davantage raison que la majorit\u00e9 populaire qui se serait exprim\u00e9e en faveur du texte de loi que le Parlement a soutenu? Sans compter que la proc\u00e9dure n'est pas claire non plus. Est-ce que nous allons au Tribunal administratif f\u00e9d\u00e9ral ou est-ce que nous allons directement au Tribunal f\u00e9d\u00e9ral? Si nous allons au Tribunal administratif f\u00e9d\u00e9ral, pourrons-nous recourir encore contre la d\u00e9cision aupr\u00e8s du Tribunal f\u00e9d\u00e9ral? Je n'en suis pas s\u00fbr. Les exemples que j'ai cit\u00e9s sur le plan du droit cantonal jurassien n'ouvraient pas de voie de recours au Tribunal f\u00e9d\u00e9ral. Donc, quoi qu'il en soit, on se limite un peu \u00e0 cela.
\nAlors, certes, le droit et la soci\u00e9t\u00e9 \u00e9voluent, mais il y a eu jusqu'\u00e0 pr\u00e9sent peu de cas o\u00f9 notre r\u00f4le de l\u00e9gislateur a \u00e9t\u00e9 mis \u00e0 mal et critiqu\u00e9 par des instances sup\u00e9rieures, comme la Cour europ\u00e9enne des droits de l'homme par exemple. Pour ma part, je suis convaincu qu'il est inutile d'ouvrir la voie \u00e0 une cour constitutionnelle. Si on se limite aux droits fondamentaux et au respect du f\u00e9d\u00e9ralisme, cela pourra se faire. Mais on sait que lorsqu'on institue une cour, on a tendance \u00e0 \u00e9tendre ses pouvoirs, ses comp\u00e9tences et peut-\u00eatre aussi, au fur et \u00e0 mesure, les besoins qui sont les siens, \u00e0 savoir le nombre de juges, d'appareils administratifs, le budget.
\nJe vous prie de vraiment agir dans le bon sens, de garder nos pr\u00e9rogatives de parlementaires et de nous conserver l'exclusivit\u00e9 de faire les lois plut\u00f4t que de les d\u00e9f\u00e9rer \u00e0 un tribunal.
\nEs ist tats\u00e4chlich nicht das erste Mal, dass ich im Bundesparlament - im Nationalrat oder im St\u00e4nderat - \u00fcber das Thema der Verfassungsgerichtsbarkeit sprechen kann. Aber ich denke, es ist das letzte Mal. Deshalb habe ich auch noch das Wort beansprucht.
\nEs gibt eigentlich drei Hauptgr\u00fcnde, weshalb ich nach wie vor f\u00fcr die Verfassungsgerichtsbarkeit bin. Ich werde dann sagen, wo ich mich entwickelt habe.
\n1.[NB]Mit der Ratifizierung der EMRK hat sich die Rechtslage in der Schweiz erheblich ver\u00e4ndert. Heute muss bei einem grossen Teil der F\u00e4lle, die ans Bundesgericht gelangen - ein Bundesrichter hat einmal gesagt, bei einem Drittel -, diesem Aspekt Rechnung getragen werden, indem das Bundesgericht von sich aus vorfrageweise pr\u00fcft, ob ein Bundesgesetz allenfalls die Grundrechte gem\u00e4ss EMRK verletzt. Diese Kontrolle macht das Bundesgericht, um zu verhindern, dass die Schweiz in einem sp\u00e4teren Verfahren in Strassburg ger\u00fcgt wird und, gest\u00fctzt auf Artikel 122 des Bundesgerichtsgesetzes, den notabene der damalige Bundesrat Blocher dem Parlament vorgelegt hatte, gezwungen ist, die entsprechende Norm im Bundesrecht zu revidieren.
\nDie Entscheide aus Strassburg k\u00f6nnen zur Folge haben, dass wir Bundesrecht revidieren m\u00fcssen, wenn es der EMRK widerspricht. Das gilt aber, wie schon ausgef\u00fchrt wurde, nicht f\u00fcr alle Rechte. Erw\u00e4hnt wurden die Wirtschaftsfreiheit, die Eigentumsgarantie, das Recht auf Gleichbehandlung und das Willk\u00fcrverbot. Das f\u00fchrt dazu, dass wir mit dieser Praxis zwei unterschiedliche Klassen von Grundrechten haben: solche, bei denen das Bundesgericht die Verfassungsm\u00e4ssigkeit pr\u00fcft, und solche, bei denen das Bundesgericht gem\u00e4ss Artikel 190 der Bundesverfassung die Verfassungsm\u00e4ssigkeit nicht pr\u00fcfen bzw. keine Sanktionen aussprechen kann. Ich denke, das ist vom Gesetzgeber und vom Verfassunggeber nicht gewollt.
\n2.[NB]Dieser Grund geh\u00f6rt zum gleichen Kapitel. Die Motion\u00e4re haben auch die Frage des F\u00f6deralismus in den Fokus gestellt. Auch die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen, die ebenfalls in der Verfassung steht, kann nicht \u00fcberpr\u00fcft werden. Der junge St\u00f6ckli schrieb zusammen mit seinem Kollegen Gr\u00fcninger in der \"NZZ\": \"Trotz dem gut funktionierenden System spricht in der Schweiz insbesondere der F\u00f6deralismus f\u00fcr einen Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit. Der Schutz der bundesverfassungsrechtlich normierten Kompetenzaufteilung ist l\u00fcckenhaft. W\u00e4hrend Revisionen der Bundesverfassung ein St\u00e4ndemehr voraussetzen, reicht f\u00fcr die Best\u00e4tigung von Bundesgesetzen an der Urne ein reines Volksmehr. Demzufolge ist es denkbar, dass in einer Referendumsabstimmung mittels eines reinen Volksmehrs ein Bundesgesetz best\u00e4tigt wird, das auch von den St\u00e4nden angenommenes Bundesverfassungsrecht verletzt.\" Das heisst, wir haben ein Problem mit dem f\u00f6deralistischen System in unserem Land. Diese beiden Motionen k\u00f6nnen da einen Beitrag leisten.
\n3.[NB]Ein Argument, das auch schon erw\u00e4hnt wurde, ist die pr\u00e4ventive Folge f\u00fcr unsere Gesetzgebungsarbeit. Auch ich teile die Meinung von Kollege Jositsch, dass die Umsetzung der Masseneinwanderungs-Initiative keine Sternstunde des Parlamentes war. Jetzt ist beispielsweise die Initiative \"Kinder ohne Tabak\" in der Umsetzung. Wer garantiert mir, dass das Parlament die Initiative so umsetzt, wie es der Initiativtext verlangt? Mit einem gewissen Korrektiv, einer pr\u00e4ventiven Kontrolle, wird sich das Parlament bewusst sein, dass bei der Gesetzgebung eben auch die Verfassung einzuhalten ist.
\nIch teile die Meinung von Herrn Caroni: Wir m\u00fcssen nicht eine abstrakte Normenkontrolle einf\u00fchren. Das war schon vor zehn Jahren meine Ansicht. Aber ich habe mich entwickelt: Ich war damals noch f\u00fcr eine diffuse Rechtskontrolle. Inzwischen denke ich, die konzentrierte Rechtskontrolle ist die richtige, auch unter Ber\u00fccksichtigung der Tatsache, dass in den Kompetenzen des Bundesgerichtes diesbez\u00fcglich viele Ressourcen vorhanden sind. Ich war ja auch Richter - vor dreissig Jahren. Ich habe mir vorgestellt, wie es gewesen w\u00e4re, wenn ich als Einzelrichter von Biel pl\u00f6tzlich entschieden h\u00e4tte: Dieses Gesetz verst\u00f6sst gegen die Verfassung, ich wende es nicht an. Ich denke, das diffuse System h\u00e4tte das verlangt. Wenn ein Einzelrichter die Meinung gehabt h\u00e4tte, ein Gesetz sei verfassungswidrig, dann h\u00e4tte er das von sich aus gemacht.
\nIch denke, das ist in unserem System nicht angebracht. Deshalb brauchen wir eine klare Konzentration auf das Bundesgericht. Um wieder den Einzelrichter von Biel anzuf\u00fchren: Wenn dieser damals das Gef\u00fchl gehabt h\u00e4tte, dass ein Bundesgesetz verfassungswidrig sei, dann h\u00e4tte er allenfalls in einem Vorlageverfahren an die Oberinstanz oder an das Bundesgericht gelangen k\u00f6nnen, um diese Frage vorfrageweise zu entscheiden. Wenn wir jetzt die konzentrierte Rechtskontrolle einf\u00fchren w\u00fcrden, w\u00e4re aber, gest\u00fctzt auf die Verfassungsgerichtsbarkeit, auf diesen bescheidenen Ausbau der Verfassungsgerichtsbarkeit, sicher nicht jedes Gericht in unserem Land verpflichtet, dies zu tun.
\nWie Sie h\u00f6ren, habe ich mich in meiner \u00dcberzeugung f\u00fcr die Verfassungsgerichtsbarkeit nur sehr wenig entwickelt, lediglich von der diffusen zur konzentrierten Rechtskontrolle.
\nIch danke Ihnen, wenn Sie die Motionen unterst\u00fctzen.
\nNach der Offenlegung der Jugends\u00fcnden von F\u00e4ssler dem J\u00fcngeren und Engler dem J\u00fcngeren teile ich Ihnen gerne mit, dass Caroni der J\u00fcngere, der vor zehn Jahren ebenfalls in diesem Haus \u00fcber dieses Thema befinden durfte, deckungsgleich mit Caroni dem noch etwas Jungen ist. Warum?
\nErstens ist Artikel 190 der Bundesverfassung eine Anomalie. Wenn man sagt, verfassungswidrige Gesetze seien anzuwenden, liegt der Sonderfall, die begr\u00fcndungspflichtige Anomalie, vor. Was die Motion\u00e4re fordern, w\u00e4re eigentlich der Normalzustand.
\nDer zweite Punkt, wir haben es schon geh\u00f6rt, ist folgender: Die Schweiz hat eine Verfassungsgerichtsbarkeit. Es geht [PAGE 657] nicht mehr um das Daf\u00fcr und Dawider, sondern um eine Ausdehnung. Sie wird gegen\u00fcber Bundesratsverordnungen, kantonalen Gesetzen und vor allem Bundesgesetzen angewandt - allerdings nur dort, wo uns das V\u00f6lkerrecht dazu zwingt. F\u00fcr einen souver\u00e4nen Rechtsstaat ist es eine etwas seltsame Grundhaltung, zu sagen, dass wir die Verfassungsgerichtsbarkeit anwenden, aber nur dort, wo wir die Pistole des EGMR an der Brust haben. Ein konsequenter, ein selbstbewusster Schutz der Verfassung w\u00fcrde daf\u00fcr sprechen, das f\u00fcr alle Grundrechte und anderen Verfassungsgrunds\u00e4tze zu tun.
\nDas w\u00e4re nicht nur ein Gewinn f\u00fcr die Grundrechte, sondern - das hat Engler der \u00c4ltere ausgef\u00fchrt - auch ein Gewinn f\u00fcr den F\u00f6deralismus. Im Jahr 2014 habe ich, von der KdK inspiriert, eine entsprechende Motion eingereicht. Die KdK w\u00fcnschte sich die M\u00f6glichkeit, das Bundesgericht anzurufen, wenn das Parlament \u00fcberbordet und in die kantonalen G\u00e4rten \"trampt\". Ich habe die Motion lanciert, aber damals war ich als Caroni der Mitteljunge im Nationalrat. Dort war das Sensorium f\u00fcr die kantonalen W\u00fcnsche etwas weniger ausgepr\u00e4gt. Heute ist das Anliegen zum Gl\u00fcck hier im St\u00e4nderat wieder auf dem Tisch.
\nEine Ausweitung der Verfassungsgerichtsbarkeit w\u00e4re ein Gewinn f\u00fcr Rechtsstaat und F\u00f6deralismus, ohne ein Nachteil f\u00fcr den demokratischen Prozess zu sein. Es wurde ja eingewandt, dass demokratisch erlassene Gesetze im Falle einer Ausweitung vor richterlichem \u00dcbergriff gesch\u00fctzt werden m\u00fcssten. In den USA, Herr Minder, s\u00e4he ich das anders; in der Schweizer Justiztradition jedoch h\u00e4tten unsere Richter und Richterinnen die n\u00f6tige Zur\u00fcckhaltung. Sie stehen nicht im Verdacht, allzu \u00fcbergriffig zu sein.
\nWir m\u00fcssen uns auch kurz die Ausgestaltung anschauen. Herr Engler hat zwar gesagt, das w\u00e4re f\u00fcr sp\u00e4ter. F\u00fcr die Entscheidung war es mir aber wichtig, zu \u00fcberlegen, wie die Ausgestaltung auss\u00e4he. Drei Punkte w\u00e4ren f\u00fcr mich wichtig, sie w\u00fcrden einem auch etwas die Angst vor diesem Wechsel nehmen:
\n1.[NB]Ich glaube, es m\u00fcsste eine konkrete Normenkontrolle sein. Es sollte nicht so sein, dass wir ein Gesetz erlassen und am n\u00e4chsten Tag jemand das ganze Gesetz anficht, es \"challenget\", denn dann h\u00e4tten wir eine abstrakte Normenkontrolle wie in Frankreich. Vielmehr m\u00fcsste sich ein Einzelfall ergeben, bei dem man merkt, dass es da eine Reibungsfl\u00e4che gibt, und da w\u00fcrde das Bundesgericht konkret eingreifen.
\n2.[NB]Stichwort Bundesgericht: Ich glaube, es m\u00fcsste auch eine konzentrierte Kontrolle sein, also nicht so, dass das Bezirksgericht B\u00fclach oder das Kantonsgericht Appenzell Ausserrhoden oder irgendeine subalterne eidgen\u00f6ssische Verwaltungsinstanz entscheiden w\u00fcrde. Die Kontrolle m\u00fcsste wahrscheinlich beim Bundesgericht konzentriert sein. Dann w\u00e4ren wir auf der h\u00f6chsten Staatsebene.
\n3.[NB]Betreffend die Ausgestaltung innerhalb des Bundesgerichts w\u00e4re ich schon auch nicht zwingend der Meinung, dass drei Richter zwei andere \u00fcberstimmen k\u00f6nnen sollen, und das war's dann. Ich stelle mir vor, dass man beim Bundesgericht wie auch anderswo ein Verfahren schafft, das eine hohe Legitimit\u00e4t gew\u00e4hrleistet. Heute gibt es eine Bestimmung im Bundesgerichtsgesetz, die festh\u00e4lt, dass eine Abteilungskonferenz dar\u00fcber entscheiden muss, wenn das Bundesgericht ein neues Pr\u00e4judiz erl\u00e4sst oder wenn es eine grunds\u00e4tzliche Rechtsprechung \u00e4ndern will. Ich stelle mir ein hochrangiges Organ innerhalb des Bundesgerichts vor.
\nGestaltet man die Verfassungsgerichtsbarkeit so aus, dann ergibt sich - und das ist mein letzter Punkt - eigentlich ein Dialog zwischen den Gewalten. Dann muss man gar nicht dar\u00fcber streiten, wer jetzt im Auslegen der Verfassung besser ist. Dann beginnt es mit dem Souver\u00e4n, der die Verfassung erl\u00e4sst; das Parlament konkretisiert sie zweitens, aber generell-abstrakt - Herr Zopfi hat es gesagt, wir regeln da noch nicht den Einzelfall -; das Gericht stellt drittens im Einzelfall fest, dass es ein Problem gibt, und versagt dem Gesetz auch nur im Einzelfall die Anwendung. Es hebt das Gesetz nicht auf; es pulverisiert unser sch\u00f6nes Gesetz nicht, aber es sagt: Bei dieser Konstellation, bei diesem Fall gibt es ein Verfassungsproblem. Dann kommt das Entscheidende. Es ist, wie Herr Minder gesagt hat, anders als in den USA. Als vierter und letzter Schritt kommt wieder der Gesetzgeber, der das Gesetz korrigiert, oder der Souver\u00e4n, der das Gericht \u00fcbersteuert. Das geht in den USA nicht; mit dem dortigen System w\u00fcrde ich die Verfassungsgerichtsbarkeit auch nicht wollen. Aber bei uns h\u00e4tte der Souver\u00e4n auch dann das letzte Wort.
\nUm diese Abfolge des Dialogs zwischen den Gewalten zu gew\u00e4hrleisten, bitte ich Sie, diese Motionen anzunehmen.
\nMeine beiden Vorredner haben viele Argumente f\u00fcr und gegen die Annahme dieser Motionen aufgef\u00fchrt. Ich gebe zu, dass man in guten Treuen beide Ansichten haben kann. Ich meine aber und komme klar zum Schluss, dass man insbesondere dann, wenn man die Diskussion von denkbaren aktuellen politischen Fragen trennt, und insbesondere dann, wenn man die Angelegenheit einerseits historisch betrachtet, also in die Vergangenheit zur\u00fcckblickt, und sie andererseits mit einem weiteren Horizont in die Zukunft hinein betrachtet, zum Fazit kommen sollte, die Motionen seien gutzuheissen.
\nLassen Sie mich mit einem Zitat beginnen. Ich zitiere aus einer juristischen Arbeit eines jungen Rechtswissenschaftlers: \"In einer so prinzipiellen Frage, in der der Individualrechtsschutz auf dem Spiel steht, darf es kein Abgehen von der Verfassungsgerichtsbarkeit geben, die mit Kompetenzkonflikten und der Gewaltenteilung zwischen Bundesgericht und Bundesversammlung begr\u00fcndet wird. Der verfassungsrechtliche Schutz des Einzelnen muss im Vordergrund stehen! Und \u00fcberhaupt k\u00f6nnen die parlamentarische und die gerichtliche Kontrolle bez\u00fcglich der politischen Rechte problemlos nebeneinander bestehen.\"
\nDieser junge Rechtswissenschaftler hat recht, er hat konzis dargelegt, um was es geht. Es geht bei der Verfassungsgerichtsbarkeit gerade nicht darum, das demokratische Prinzip zu untergraben. Es geht nicht darum, vermeintlich rechtlich und nicht politisch zu entscheiden. Es geht darum, \"den verfassungsrechtlichen Schutz des Einzelnen in den Vordergrund zu stellen\". Sie werden sich fragen, wer der junge [PAGE 655] Rechtswissenschaftler ist, der so treffend, fast schon brillant, dargelegt hat, dass Verfassungsgerichtsbarkeit Schutz des Einzelnen bedeutet. Es war ein gewisser Daniel F\u00e4ssler, damals Student an der Universit\u00e4t Bern, heute Sprecher der Minderheit und, man staune, seltsamerweise gegen die Motionen. Wer hat nun recht: F\u00e4ssler der J\u00fcngere oder F\u00e4ssler der \u00c4ltere? (Teilweise Heiterkeit)
\nSchauen wir uns daf\u00fcr einmal genauer an, um was es geht. Die Verfassungsgerichtsbarkeit dient dem Schutz der B\u00fcrgerin und des B\u00fcrgers sowie der Kantone vor Kompetenz\u00fcberschreitungen des Bundes. Und ja, mit \"Bund\" ist vor allem die Bundesversammlung gemeint. Ein h\u00e4ufig geh\u00f6rtes Argument gegen die Erweiterung der Verfassungsgerichtsbarkeit ist, dass wir sie nicht brauchen, weil bei uns ja bei Bundesgesetzen das Volk das letzte Wort hat. Aber ist es bei der Verfassung nicht auch so?
\nEine Verfassungs\u00e4nderung ben\u00f6tigt immer, in 100 Prozent der F\u00e4lle, eine Volksabstimmung, und sie ben\u00f6tigt - das wissen Sie - die Mehrheit der St\u00e4nde. Bei Gesetzen ist es nicht so. Es findet bei ungef\u00e4hr 10 Prozent der referendumsf\u00e4higen Erlasse der Bundesversammlung \u00fcberhaupt ein Referendum statt - bei 10 Prozent! Faktisch sind wir hier im Nationalrat und im St\u00e4nderat meist alleine Gesetzgeber. Ohne Schutz der Verfassung stellen wir also faktisch nicht das Volk, sondern uns selbst \u00fcber die Verfassung, die immerhin immer vom Volk erlassen wird. Das gilt notabene auch f\u00fcr Initiativen. Wird eine Initiative angenommen, dann wird die Verfassung ge\u00e4ndert. Dieses unglaublich starke Instrument haben wir seit 1891.
\nWas passiert aber nun, wenn das Parlament die Initiative nicht umsetzt? Es passiert nichts, weil keine M\u00f6glichkeit besteht, das entsprechende Gesetz zu \u00fcberpr\u00fcfen. Es geht also mit der Verfassungsgerichtsbarkeit nicht um die Aushebelung der Volksrechte, sondern gerade um deren Schutz, da sich die Volksrechte, die gestaltend sind und \u00fcber ein Veto in Form eines Referendums hinausgehen, nur \u00fcber die Verfassung verwirklichen lassen. Die Argumentation \u00fcber die Volksrechte findet zudem dann ihre Grenzen, wenn wir in Betracht ziehen, dass ein erheblicher Teil der Einwohnerinnen und Einwohner der Schweiz gar nicht demokratisch mitwirken kann.
\nDie Politik ist zwangsl\u00e4ufig eine Frage der Mehrheiten. Vergessen wir aber nicht, dass die demokratischen Rechte jeweils von der Masse der Bev\u00f6lkerung und nicht im konkreten Fall ausge\u00fcbt werden. Oder meinen Sie, dass der B\u00fcrger jeweils vor der Abstimmung fragt, was das Gesetz in jeder denkbaren Situation f\u00fcr ihn dann bedeuten w\u00fcrde? Das ist eine weltfremde Haltung. Das tun auch wir nicht, das k\u00f6nnen wir gar nicht. Tatsache ist, dass es darum geht, den B\u00fcrger und die B\u00fcrgerin vor dem Staat zu sch\u00fctzen. Zu diesem Staat geh\u00f6rt nun einmal auch der Gesetzgeber. Auch wir geh\u00f6ren zu diesem Staat, und auch wir k\u00f6nnen unsere Kompetenzen \u00fcberschreiten, vielleicht sogar einmal unbewusst.
\nIch habe im Vorfeld der heutigen Debatte viele Gespr\u00e4che gef\u00fchrt. Eine gesch\u00e4tzte Kollegin hat mir gesagt, dass wir ja nicht in einem Staat leben w\u00fcrden, in dem man den B\u00fcrger vor dem Staat sch\u00fctzen m\u00fcsse. Da bin ich einfach nur schon theoretisch anderer Meinung. Wir m\u00fcssen jeden Tag die B\u00fcrgerin und den B\u00fcrger vor dem Staat sch\u00fctzen. Es kann uns aber nicht \u00fcberall gelingen, n\u00e4mlich dort nicht, wo ein konkreter problematischer Fall gar nicht denkbar ist, wenn wir ein Gesetz erlassen. Wir m\u00fcssen aber auch die Kantone vor Kompetenz\u00fcberschreitungen des Bundes sch\u00fctzen k\u00f6nnen. Oft wird behauptet, dass unser Staat eben genau so aufgebaut worden sei und ein ausgekl\u00fcgeltes System sei und wir deshalb keine volle Verfassungsgerichtsbarkeit brauchten. Doch ist die Situation - und das w\u00e4re jetzt der Blick in die Vergangenheit - tats\u00e4chlich mit der Zeit vergleichbar, als unser Staatswesen so aufgebaut wurde?
\nLassen Sie mich aus der Botschaft zur neuen Bundesverfassung aus dem Jahr 1996 zitieren: \"War es zur Zeit der Schaffung dieser Norm (1874) noch vordringlichstes Anliegen, die Freiheit der B\u00fcrger gegen die starken Kantone zu sch\u00fctzen, ist es mit der erheblichen Zunahme der Bundeskompetenzen heute vor allem der Bund, gegen den ein Schutzbed\u00fcrfnis besteht.\" Und weiter: \"Der Ausschluss der Verfassungsgerichtsbarkeit gegen\u00fcber Bundesgesetzen [...] ist historisch vor dem Hintergrund einer Situation zu verstehen, in welcher die Bundeskompetenzen \u00e4usserst beschr\u00e4nkt waren und der Freiheit der B\u00fcrger vor allem vonseiten der m\u00e4chtigen Kantone Gefahr drohte.\"
\nSie wissen, was seit 1874 passiert ist: Die Bundeskompetenzen haben - wohl oft zu Recht, manchmal vielleicht nicht - massiv zugenommen. Heute wird weit mehr hier in diesen S\u00e4len entschieden als in den Parlamentss\u00e4len der Kantone. Fr\u00fcher war es deshalb berechtigt, den Bund ein bisschen vor den Kantonen zu sch\u00fctzen. Heute m\u00fcsste es genau umgekehrt sein. Faktisch m\u00fcssen die Kantone n\u00e4mlich Kompetenz\u00fcberschreitungen in Gesetzen hinnehmen. Das kann nicht befriedigend sein, vor allem nicht in der Kammer der Kantone.
\nNun wird behauptet - und Kollege F\u00e4ssler der \u00c4ltere hat es auch vorhin getan -, dass die Verfassungsgerichtsbarkeit inkompatibel mit unserem System sei. Dabei wird aber verkannt, dass erstens s\u00e4mtliche kantonalen Erlasse der Verfassungsgerichtsbarkeit unterstehen. Dies hat nicht zu demokratischen Problemen gef\u00fchrt, ansonsten m\u00fcssten Sie mir das sagen. Vielmehr diente es, wenn es einmal relevant war, dem Schutz der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger.
\nWas in den Kantonen funktioniert, soll beim Bund pl\u00f6tzlich undemokratisch sein. Ich frage Sie, weshalb das so sein soll. Kollege F\u00e4ssler hat geschildert, dass es bei Verfassungsfragen komplizierte Auslegungen gibt, F\u00fcr und Wider, dass Verfassungsbestimmungen nicht immer so klar sind. Ist das in Bezug auf die Verfassungsgerichtsbarkeit bei den Kantonen denn nicht der Fall? Sie haben dort genau auch diese Fragen, die Sie kl\u00e4ren m\u00fcssen.
\nZweitens sind \u00fcber die EMRK sowieso die dort garantierten Grundrechte gesch\u00fctzt. Grundrechtsverletzungen k\u00f6nnen Sie mit einem Gang nach Strassburg r\u00fcgen - diesen Gang m\u00fcssen Sie aber zuerst noch tun -, ohne dass dabei unser Staat aus den Fugen ger\u00e4t. Aber, und das ist auch wichtig, nicht alle Grundrechte sind durch die EMRK und damit durch den EGMR und, vorgelagert, das Bundesgericht gesch\u00fctzt. Die Eigentumsfreiheit zum Beispiel ist es nicht. Es erstaunt doch, dass dieses Grundrecht weniger Schutz geniessen soll, als andere Rechte es tun.
\nWie w\u00fcrden wir die Verfassungsgerichtsbarkeit ausgestalten? Wohl nicht so, dass zum Beispiel Parteien nach einer verlorenen Abstimmung sagen k\u00f6nnten: Gehen wir halt vor Gericht. Das w\u00e4re nicht die Art von Verfassungsgerichtsbarkeit, die mir notwendig scheint, und, so glaube ich, auch nicht die, die Kollege Engler will. Nein, es m\u00fcsste um konkrete Anwendungsf\u00e4lle gehen, bei denen ein betroffener B\u00fcrger oder eine betroffene B\u00fcrgerin mit einer Gesetzesanwendung konfrontiert ist, die seine oder ihre verfassungsm\u00e4ssigen Rechte verletzt. Was hat es mit unserem demokratischen Prozess zu tun, dieser Person den Rechtsschutz zu verwehren? Ich sage es nochmals: Vielleicht haben wir beim Erlass des Gesetzes gar nicht an diesen konkreten Fall denken k\u00f6nnen.
\nMein Fazit ist klar: Der junge F\u00e4ssler hatte recht. Er r\u00fcckte zu Recht den Schutz des Einzelnen vor dem Staat ins Zentrum seiner Argumentation und sah die Grenzen der Bundesversammlung. Heute ist er da ein bisschen grossz\u00fcgiger geworden. Tatsache ist aber auch, dass wir die Verfassung, die wir mit Volk und St\u00e4nden immer und immer wieder gestalten, nicht zu f\u00fcrchten brauchen, und genau deshalb brauchen wir auch ein Verfassungsgericht nicht zu f\u00fcrchten. Mit den richtigen Rahmenbedingungen wird es die Arbeit so machen, dass es die Anwendung im Einzelfall pr\u00fcft und damit im Einzelfall die Rolle des Gesetzgebers mit einer anderen Sicht erg\u00e4nzt und nicht korrigiert.
\nLassen Sie uns deshalb heute Ja zu den Motionen sagen, damit wir dann \u00fcber eine konkrete Vorlage und die konkrete Ausgestaltung diskutieren k\u00f6nnen. Sie m\u00fcssen heute nicht alle Feuer und Flamme sein, aber erm\u00f6glichen Sie es, diese Diskussion zu f\u00fchren, und erm\u00f6glichen Sie dem Bundesrat, einen Gesetzentwurf zu unterbreiten, der den Bedenken Rechnung tr\u00e4gt, aber die Rechte der B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger mehr sch\u00fctzt als heute.
\nIch danke Ihnen f\u00fcr die Aufmerksamkeit und f\u00fcr Ihre Zustimmung. [PAGE 656]
\nWeil hier vorhin in verschiedenen Voten der Supreme Court als tragendes Argument vorgebracht wurde, muss ich doch nochmals deutlich machen: Der Supreme Court hat hier als Argument rein gar nichts zu suchen. Wieso? Spielen wir den Fall durch, dass ein Bundesverfassungsgericht der Schweiz eine Bestimmung in einem Gesetz kassiert, welches sogar in einer Volksabstimmung gutgeheissen worden ist. Man m\u00fcsste nur die Verfassung anpassen, und das ist ein Leichtes. Sie kennen die Verfahren, das ist doch \u00fcberhaupt kein Problem! Das ist der fundamentale Unterschied zur Situation in den USA und in anderen Staaten. Ja, dann machen wir eine Anpassung der Verfassung. Das kann sogar das Volk selbst \u00fcber eine Initiative anstossen - selbst das ist m\u00f6glich. Was will ich damit sagen? Am Schluss ist das Volk der Souver\u00e4n; das Volk ist der Souver\u00e4n, nicht ein Bundesverfassungsgericht. Und dann wird sich das Bundesverfassungsgericht bei einer neuerlichen Beurteilung mit neuer Verfassungslage selbstverst\u00e4ndlich auch wieder anders positionieren.
\nWenn ich mir diese Debatte anh\u00f6re, dann stelle ich fest, dass wir letztendlich gute politische Entscheidungstr\u00e4ger zu sein haben, dass wir unsere programmatischen Hintergr\u00fcnde zu ber\u00fccksichtigen haben, dass wir auch noch eine verfassungskonforme Gesetzgebung zu machen haben - wir sind also, ein wenig zugespitzt gesagt, Verfassungsrichterinnen und Verfassungsrichter. Wir sind auch noch die H\u00fcterinnen und H\u00fcter des F\u00f6deralismus, auch diesen m\u00fcssen wir noch einhalten.
\nIch staune einfach. Wir haben in diesem Land, und ich bin kein Bef\u00fcrworter dieser Entwicklung, den Kontrollapparat in verschiedenen Bereichen deutlich ausgebaut. Die Controlling-Instanzen sind nicht weniger geworden, sie haben deutlich zugenommen. Aber hier, bei dieser zentralen Frage der Gesetzgebung, sagen wir als Parlament: Nein, wir wollen unsere Macht nicht begrenzen. Darum geht es doch im Kern, um diese Entflechtung der Zust\u00e4ndigkeiten.
\nWenn wir diesen Motionen zustimmen, dann steigen wir in ein Projekt ein. Wie scharf diese Verfassungsjustiz schlussendlich ausgestaltet wird, ist Sache dieses Prozesses. Dann k\u00f6nnen wir diese Diskussion f\u00fchren. Vielleicht sagt am Ende dieses Prozesses eine Mehrheit: \"Nein, das wollen wir nicht.\" Aber wenn wir jetzt einfach sagen: \"Nein, wir steigen nicht in diesen Prozess ein, wir machen es wie unsere Urgrossv\u00e4ter und Urgrossm\u00fctter, das hat sich immer bew\u00e4hrt\", dann ist das, bei Lichte betrachtet, nicht richtig. Das ist meine \u00dcberzeugung. Ich war immer f\u00fcr die Einf\u00fchrung eines Bundesverfassungsgerichts, nicht nur aus f\u00f6deralistischen \u00dcberlegungen, sondern auch aus diesen grunds\u00e4tzlichen \u00dcberlegungen.
\nHaben wir den Mut, steigen wir doch in den Prozess ein, zeigen wir auch, dass wir reformbereit sind, und h\u00f6ren wir auf, auf Argumente zu h\u00f6ren, die in diesem Saal in dieser Debatte eigentlich nichts zu suchen haben! [PAGE 662]
\nEs ist unbestritten, dass Gesetze verfassungsm\u00e4ssig sein m\u00fcssen. Das ist aber nicht die Frage, die sich stellt, wenn \u00fcber die Abschaffung oder Umgestaltung von Artikel 190 unserer Bundesverfassung zur Einf\u00fchrung der Verfassungsgerichtsbarkeit zu entscheiden ist. Vielmehr stellt sich die Frage, wer f\u00fcr die Beurteilung von Bundesgesetzen zust\u00e4ndig ist. Nach heutiger Ordnung ist es das Parlament selber und, falls es zum Referendum kommt, am Schluss das Volk. Neu l\u00e4ge die Entscheidung im Streitfall nicht mehr beim Parlament, sondern beim Bundesgericht.
\n2012 haben wir hier drin eine substanzielle Debatte zu dieser Frage gef\u00fchrt. Kollege Engler, gehe ich fehl in der Annahme, dass Ihr Meinungswechsel auch damit zu tun hat, dass wir als Gesetzgeber den Entscheid \u00fcber die \"Ehe f\u00fcr alle\" letztlich und definitiv gef\u00e4llt haben, unter Vorbehalt des Entscheides des Volkes? Wenn das zutrifft, dann muss man sich die Frage stellen, ob es wirklich Gr\u00fcnde gibt, den Entscheid in einer so wichtigen gesellschaftspolitischen Frage wie der Definition der Ehe letztlich dem Bundesgericht zu \u00fcbertragen.
\n\u00c4hnlich stellt sich die Frage beim straflosen Schwangerschaftsabbruch, einem ebenso heiklen oder noch heikleren Thema. In den USA konnten wir beobachten, wie problematisch es ist, die letzte Entscheidung dem Verfassungsgericht, dem Supreme Court, zu \u00fcbertragen statt dem Gesetzgeber und, wenn es zum Referendum kommt, dem Volk. Auch f\u00fcr die eben gerade via Gesetzgebung und Referendum entschiedene Frage, ob bei der Organspende die Widerspruchsl\u00f6sung zul\u00e4ssig ist oder nicht, war \u00fcbrigens beispielsweise eine heikle Grundsatzentscheidung erforderlich. Wie sich gezeigt hat, war es letztlich doch ein Volksentscheid, der alle diese Wertungen erlaubt hat.
\nWie schon 2012 und - ich war dabei - 1999 beim Entscheid \u00fcber unsere neue Bundesverfassung ersuche ich Sie dringend, bei der bew\u00e4hrten institutionellen Ordnung zu bleiben und Artikel 190 der Bundesverfassung zu best\u00e4tigen. Ich nenne kurz noch drei Gr\u00fcnde:
\n1.[NB]Wir haben gegen\u00fcber Bundesgesetzen zwar keine Verfassungsgerichtsbarkeit, aber eine Menschenrechtsgerichtsbarkeit. Artikel 190 ist anl\u00e4sslich der Revision der Bundesverfassung so modernisiert worden, dass die transnational verankerten Menschenrechte den Bundesgesetzen vorgehen und f\u00fcr das Bundesgericht verbindlich sind. Die sogenannte Selbstbestimmungs-Initiative der SVP wollte diesen Vorbehalt der Menschenrechte beseitigen. Die Schweizer Stimmbev\u00f6lkerung hat das Ende 2018 - erst vor Kurzem - mit einer Zwei-Drittel-Mehrheit und mit den Stimmen aller Kantone abgelehnt und damit den heutigen Vorrang der Menschenrechte ausdr\u00fccklich best\u00e4tigt.
\n2.[NB]Die Schweiz ist die zweit\u00e4lteste Demokratie nach den USA. Beim Zweikammersystem haben sich die Gr\u00fcnderv\u00e4ter der Schweiz 1848, in der sogenannten Stunde null, am amerikanischen Beispiel orientiert. Den gegenteiligen Entscheid haben sie bei der Stellung des Bundesgerichtes getroffen. In den USA steht das Verfassungsgericht \u00fcber dem Gesetzgeber, mit dem Ergebnis, dass der Supreme Court das politischste Gericht der Welt ist. In der Schweiz ist es umgekehrt, wie es Kollege F\u00e4ssler richtig dargestellt hat: Das Parlament ist die h\u00f6chste Gewalt, unter dem Vorbehalt des Referendums, des Entscheides des Volkes. Deshalb sind die Bundesgesetze f\u00fcr das Bundesgericht bindend. Das Korrektiv in der Schweiz f\u00fcr das Parlament sind die Volksrechte.
\nMit dem Vorrang der Gesetze und der Demokratie hat sich in der Schweiz das sogenannte republikanische gegen\u00fcber dem liberalen Prinzip durchgesetzt, also das Parlament als Motor des Fortschritts, wie es im 19. Jahrhundert seitens der freisinnigen Urv\u00e4ter im Parlament hiess. Der Inhalt der Gesetze soll politisch und nicht richterlich bestimmt werden. Es hat deshalb gute Gr\u00fcnde, wenn die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie als gew\u00f6hnliche Verfassungsnormen in unserer institutionellen Ordnung nicht den gleichen Stellenwert haben wie die klassischen ideellen Menschenrechte. Die zentralen wirtschafts- und sozialpolitischen Entscheide sollen via Gesetz politisch und nicht richterlich getroffen werden. Ein aktuelles Beispiel daf\u00fcr sind die Ausgestaltung und der Stellenwert des Service public. Die Schweiz funktioniert hier anders, auch anders als die EU mit dem Europ\u00e4ischen Gerichtshof.
\n\u00dcbrigens muss ich jetzt auch noch die Voten meiner gesch\u00e4tzten Kollegen Jositsch und St\u00f6ckli berichtigen: Bei der Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative verhielt es sich nicht anders. Wir waren damals in einem Zielkonflikt, in einem Normenkonflikt. Es gab eine Verfassungsbestimmung, die viele Uneindeutigkeiten aufwies, und bilaterale Vertr\u00e4ge, die in Kraft waren. Die Initiative verlangte keine K\u00fcndigung der Vertr\u00e4ge zur Personenfreiz\u00fcgigkeit. Wir haben uns f\u00fcr eine v\u00f6lkerrechtskonforme Umsetzung der Initiative entschieden - hier im St\u00e4nderat. Der St\u00e4nderat gab den Takt an. Ein Referendum gegen diese L\u00f6sung ist nicht ergriffen worden. Stattdessen ist eine Volksinitiative lanciert worden, \"Begrenzungs-Initiative\" wurde sie genannt, die Eindeutigkeit schuf. Sie h\u00e4tte auch die K\u00fcndigung der bilateralen Vertr\u00e4ge zur Personenfreiz\u00fcgigkeit verlangt, eine eindeutige Situation. Wir haben dar\u00fcber entschieden, und das Volk hat entschieden, es hat diese Initiative klar verworfen. Aber ich muss hier eindeutig und klar festhalten, dass das Parlament, ausgehend vom St\u00e4nderat, in diesem Normenkonflikt entschieden hat. Das Bundesgericht h\u00e4tte nichts anderes tun k\u00f6nnen, als auch einen Entscheid in diesem Normenkonflikt zu f\u00e4llen. Ich meine, es war weise, dass ein solcher Entscheid durch den Gesetzgeber getroffen wurde. Es geht um zentrale wirtschaftspolitische Fragen in diesem Land.
\n3. Ein letzter Hinweis: Bisher ist ein einziges Mal eine Volksinitiative f\u00fcr die Einf\u00fchrung der Verfassungsgerichtsbarkeit gegen\u00fcber Bundesgesetzen im Stil dieser Motionen [PAGE 661] eingereicht worden. Es war in den Dreissigerjahren des letzten Jahrhunderts, als die Ligue suisse contre l'\u00e9tatisme et pour la libert\u00e9 commerciale eine Verfassungsgerichtsbarkeit gegen\u00fcber Bundesgesetzen verlangte. Diese Initiative war gegen die wirtschafts- und sozialpolitischen Gesetze des aufkommenden Leistungsstaates in der Wirtschaftskrise gerichtet, analog zu einer \u00e4hnlichen Situation mit Beschwerden beim Supreme Court gegen den New Deal in den USA. Der Supreme Court hebelte diesen damals aus. Genau das h\u00e4tte auch hier geschehen sollen, wenn diese Initiative durchgekommen w\u00e4re. Sie erreichte in der Volksabstimmung aber nicht einmal 30 Prozent der Stimmen.
\nIch fasse zusammen: Artikel 190 unserer Bundesverfassung ist auch heute auf der H\u00f6he der Zeit. Er garantiert bei wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitischen Fragen die Priorit\u00e4t der Gesetzgebung und der Volksrechte, sprich der Politik. Gleichzeitig ist er mit dem Vorrang der transnational garantierten Menschenrechte auch im internationalen Vergleich wegweisend.
\nIch muss Sie somit einladen, auch die neuen Vorst\u00f6sse f\u00fcr eine Verfassungsgerichtsbarkeit abzulehnen.
\n