Die Kompetenzverteilung zwischen Parlament und Bundesrat im Bereich der Aussenpolitik ist seit vielen Jahren Gegenstand von Diskussionen. In beiden Kammern wurden in der Vergangenheit verschiedene Vorst\u00f6sse behandelt, die eine St\u00e4rkung der parlamentarischen Informations- und Mitwirkungsrechte in der Aussenpolitik verlangten. Der Bundesrat wehrte sich in der Regel erfolgreich gegen eine engere Begleitung durch die Bundesversammlung.
\nAusgehend vom Bericht des Bundesrates in Erf\u00fcllung des Postulates 18.4104 der APK-S, \"Konsultation und Mitwirkung des Parlamentes im Bereich von Soft Law\", beschlossen die Aussenpolitischen Kommissionen von National- und St\u00e4nderat Anfang 2020 deshalb, diesen Kompetenzstreit zu kl\u00e4ren und eine gemeinsame Subkommission einzusetzen, die eine vertiefte Analyse der Mitwirkungsrechte des Parlamentes im Bereich der Aussenpolitik vornehmen sollte. Die Subkommission hatte den Auftrag, zu pr\u00fcfen, ob gesetzgeberischer Handlungsbedarf besteht, um die parlamentarischen Mitwirkungsrechte in der Aussenpolitik auch, aber nicht nur im Zusammenhang mit Soft Law zu gew\u00e4hrleisten. Die Subkommission, bestehend aus sieben Mitgliedern des Nationalrates und vier Mitgliedern des St\u00e4nderates, f\u00fchrte zu diesem Zweck Anh\u00f6rungen durch und gab ein Rechtsgutachten bei Anna Petrig, Professorin f\u00fcr V\u00f6lkerrecht und \u00d6ffentliches Recht an der Universit\u00e4t Basel, zu den Rechtsgrundlagen in der Schweiz und zum Rechtsvergleich mit anderen Staaten sowie eine Evaluation der Parlamentarischen Verwaltungskontrolle in Auftrag. Diese beiden Papiere wurden durch die beiden APK ver\u00f6ffentlicht und k\u00f6nnen auf der Website des Parlamentes eingesehen werden, was ich Ihnen w\u00e4rmstens empfehle. [PAGE 358]
\nIn ihren Gutachten kommt Frau Professorin Petrig zum Schluss, dass die in Artikel 166 Absatz 1 der Bundesverfassung und in Artikel 152 des Parlamentsgesetzes verankerten Mitwirkungs- und Informationsrechte der Bundesversammlung grunds\u00e4tzlich klar geregelt und im internationalen Vergleich weitreichend sind. Sie spricht von einem Verh\u00e4ltnis zur gesamten Hand, also von einer geteilten Verantwortung von Parlament und Bundesrat f\u00fcr die Aussenpolitik. Dem Bundesrat kommt keineswegs eine grunds\u00e4tzlich alleinige Entscheidungsmacht in Sachen Aussenpolitik zu. Vielmehr werde, heisst es, seine Handlungsf\u00e4higkeit massgeblich durch die Mitwirkungsrechte der Bundesversammlung definiert. Zu diesem Zweck ist er verpflichtet, die f\u00fcr die Aussenpolitik zust\u00e4ndigen Kommissionen regelm\u00e4ssig und umfassend zu informieren und zu konsultieren. Dieser Pflicht ist er in der Vergangenheit nicht immer ausreichend nachgekommen.
\nAufgrund der gef\u00fchrten Diskussionen entschied die Subkommission, dass zur Wahrung der Mitwirkungsrechte des Parlamentes ein gesetzgeberischer Pr\u00e4zisierungsbedarf besteht. Sie entschied weiter, sich nicht strikt auf Soft Law zu limitieren, sondern Massnahmen vorzuschlagen, die auf die Gew\u00e4hrleistung der parlamentarischen Mitwirkungsrechte in der Aussenpolitik abzielen, unabh\u00e4ngig von der Rechtsform eines Vorhabens. Beide APK sind diesem Vorschlag gefolgt.
\nNeben der parlamentarischen Initiative 22.482 schl\u00e4gt Ihnen Ihre APK deshalb einstimmig vor, den Bundesrat mit der vorliegenden Motion zu beauftragen, departements\u00fcbergreifend einheitliche und systematische Verfahren bez\u00fcglich der Information und Konsultation der zust\u00e4ndigen Kommissionen in einem Erlass zu regeln und die Mitwirkungsrechte des Parlamentes damit rechtlich besser abzusichern. Ich danke Ihnen, dass Sie diese Motion unterst\u00fctzen und damit Ihrer APK, die einstimmig entschied, folgen.
\nLa participation du Parlement \u00e0 la politique \u00e9trang\u00e8re a r\u00e9guli\u00e8rement fait l'objet de d\u00e9bats dans notre pays, dans l'histoire de l'Etat f\u00e9d\u00e9ral. Depuis quelques ann\u00e9es, elle nous occupe \u00e0 nouveau. Dans un premier temps, les discussions ont \u00e9t\u00e9 concentr\u00e9es sur la participation du Parlement \u00e0 ce que l'on appelle, vous l'avez entendu, les instruments de \"soft law\", de droit souple.
\nLe Conseil f\u00e9d\u00e9ral a r\u00e9dig\u00e9 un rapport \u00e0 ce sujet en 2019. Sur cette base, un aide-m\u00e9moire a \u00e9t\u00e9 \u00e9labor\u00e9 au sein de l'administration f\u00e9d\u00e9rale sous la direction de mon d\u00e9partement. L'aide-m\u00e9moire a \u00e9t\u00e9 discut\u00e9 avec vos Commissions de politique ext\u00e9rieure. Cette d\u00e9marche a permis de renforcer la coh\u00e9rence au sein de l'administration f\u00e9d\u00e9rale en ce qui concerne l'implication du Parlement dans les questions de droit souple, de \"soft law\".
\nDie Frage der Mitwirkung an der Aussenpolitik stellt sich aber nicht nur im Bereich des Soft Law, sondern auch dar\u00fcber hinaus. Am 30. September des letzten Jahres hat der Bundesrat deshalb mehrere zus\u00e4tzliche Massnahmen beschlossen, um die Aus\u00fcbung der Mitwirkungsrechte des Parlamentes im Bereich der Aussenpolitik generell zu st\u00e4rken. Es handelt sich konkret um drei Massnahmen:
\n1. Wenn eine Konsultation zu einem Entscheid des Bundesrates stattfindet, muss dieser als provisorisch gekennzeichnet werden. Damit wird der Handlungsspielraum des Parlamentes gewahrt.
\n2. Das zust\u00e4ndige Departement muss eine klare Konsultationsantwort einer Kommission beantworten, nachdem der Bundesrat definitiv entschieden hat.
\n3. Die Liste der aussenpolitischen Aktualit\u00e4ten wird angepasst, um die Transparenz zu Soft-Law-Themen zu erh\u00f6hen. [PAGE 359]
\nDer Bundesrat ist bereit, Sie h\u00f6ren es, im Bereich der aussenpolitischen Informations- und Konsultationsrechte des Parlamentes Richtlinien zu erlassen, um die Koh\u00e4renz in der Bundesverwaltung auch hier weiter zu st\u00e4rken. Diese Richtlinien werden auch die bereits getroffenen drei Massnahmen mit einschliessen.
\nDeshalb beantragt Ihnen der Bundesrat Annahme der Kommissionsmotion.
\nPr\u00e4sident (Nussbaumer Eric, erster Vizepr\u00e4sident): Die Kommission und der Bundesrat beantragen die Annahme der Motion.[GZ]
\n[VS][GZ]
\nAngenommen - Adopt\u00e9
\nLa dialectique entre l'ex\u00e9cutif et le l\u00e9gislatif en mati\u00e8re de politique \u00e9trang\u00e8re en Suisse est chose passionnante. Cette motion, comme la pr\u00e9c\u00e9dente (22.3891), en traite. Il s'agit d'une motion de commission que votre commission a adopt\u00e9e. Elle est d'ailleurs pr\u00e9sent\u00e9e dans les m\u00eames termes dans l'autre conseil (22.4264). La motion charge le Conseil f\u00e9d\u00e9ral d'\u00e9dicter un acte, une loi, qui garantirait que des proc\u00e9dures uniformes soient introduites syst\u00e9matiquement dans tous les d\u00e9partements de l'administration f\u00e9d\u00e9rale pour garantir l'information et la consultation des commissions comp\u00e9tentes en mati\u00e8re de politique ext\u00e9rieure, en application de l'article 152 de la loi qui r\u00e9git l'activit\u00e9 de notre Parlement.
\nTout cela est un peu technique et doit \u00eatre plac\u00e9, pour \u00eatre compris, dans le cadre qui l'a vu na\u00eetre, c'est-\u00e0-dire le d\u00e9bat qui nous a d\u00e9j\u00e0 occup\u00e9s, qu'on appelle le \"soft law\", le droit souple, assez improprement nomm\u00e9 d'ailleurs. C'est le fruit de cette r\u00e9flexion sur le droit souple qui vous est pr\u00e9sent\u00e9 aujourd'hui, un fruit tr\u00e8s insuffisant, mais c'est mieux que pas de fruit du tout.
\nQu'est-ce que le droit souple? Comme vous le savez, les Etats ont depuis plusieurs d\u00e9cennies pas mal de difficult\u00e9 \u00e0 conclure ensemble de nouveaux trait\u00e9s contraignants, qui les rebutent. Les probl\u00e8mes \u00e0 r\u00e9soudre au niveau global sont de plus en plus souvent confi\u00e9s \u00e0 des conf\u00e9rences sous l'\u00e9gide des Nations Unies ou d'une autre organisation internationale, le G20, l'OCDE. Des objectifs \u00e0 atteindre et des engagements pour s'approcher des objectifs sont fix\u00e9s. Cela donne lieu non pas \u00e0 un trait\u00e9 contenant des r\u00e8gles contraignantes au regard du droit international et donc des repr\u00e9sailles possibles d'un Etat contre un autre qui n'aurait pas respect\u00e9 le trait\u00e9. Cela, les Etats n'en veulent pas. L'accord conclu contient des r\u00e8gles qu'on appelle de droit souple parce que elles n'ont pas le caract\u00e8re obligatoire du droit international. N\u00e9anmoins, lorsque les Etats coop\u00e8rent de mani\u00e8re insuffisante ou de mani\u00e8re insuffisamment rapide aux objectifs auxquels ils ont souscrit, arrivent ces listes noires, grises, roses ou vertes qui donnent aux autres Etats le droit de maltraiter les mauvais \u00e9l\u00e8ves. De la sorte, finalement, les r\u00e8gles pr\u00e9tendument de droit souple ou non contraignantes ont des effets politiques, sinon juridiques, tout \u00e0 fait contraignants parce que leurs cons\u00e9quences sont de l'ordre des repr\u00e9sailles.
\nTous les parlements du monde se posent cette question; le n\u00f4tre en particulier se l'est pos\u00e9e. A l'article 152 de notre loi sur le Parlement, il nous est donn\u00e9 des pr\u00e9rogatives parlementaires, face \u00e0 l'ex\u00e9cutif, qui sont plus \u00e9tendues que celles qu'on trouve dans d'autres parlements du monde, puisque nous avons un droit, \u00e0 travers les commissions sp\u00e9cialis\u00e9es, \u00e0 \u00eatre inform\u00e9s r\u00e9guli\u00e8rement, rapidement, compl\u00e8tement et, surtout, \u00e0 temps de ce que fait l'ex\u00e9cutif, en particulier dans notre domaine, qui est d'\u00e9dicter la loi. C'est nous qui sommes comp\u00e9tents en la mati\u00e8re. Si le Conseil f\u00e9d\u00e9ral prend des engagements politiques qui, au fond, deviennent des lois, puisqu'ils nous sont impos\u00e9s, le Parlement se trouve spoli\u00e9 d'une comp\u00e9tence. Celui-ci a au moins le droit de s'y int\u00e9resser \u00e0 temps, c'est-\u00e0-dire avant que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral commence \u00e0 prendre des engagements dans certains cercles dans lesquels le Parlement n'a pas sa place.
\nEn ce qui concerne l'information et la consultation, une \u00e9tude a \u00e9t\u00e9 men\u00e9e dans le cadre d'une sous-commission mixte, institu\u00e9e par les Commissions de politique ext\u00e9rieure du Conseil des Etats et du Conseil national, qui ont d\u00e9l\u00e9gu\u00e9, ensemble, dix personnes, pour s'int\u00e9resser \u00e0 cette question. La premi\u00e8re analyse a consist\u00e9 \u00e0 se demander si, dans l'\u00e9tat actuel des choses, l'article 152 \u00e9tait respect\u00e9. La r\u00e9ponse est que ce n'est pas vraiment le cas, et en tout cas pas de mani\u00e8re syst\u00e9matique et souvent pas \u00e0 temps. Cela peut arriver que ce soit le cas, mais aussi que ce ne soit pas le cas. La sous-commission n'a pas trouv\u00e9 de solution miracle \u00e0 la question de fond, celle du \"soft law\" et des pr\u00e9rogatives du l\u00e9gislateur face \u00e0 des obligations de nature politique sur lesquelles il n'a pas la possibilit\u00e9 de se prononcer, ou sur lesquelles il n'aura pas la possibilit\u00e9 de se prononcer apr\u00e8s, car il n'y aura pas de trait\u00e9, et donc pas de ratification ni d'acte du Parlement quant \u00e0 une ratification et, par cons\u00e9quent, pas non plus de possibilit\u00e9 de l'attaquer par voie de d\u00e9mocratie directe. Toutes ces questions sont rest\u00e9es assez largement en suspens, non r\u00e9solues, ce qui est quelque peu frustrant. N\u00e9anmoins, afin de vous montrer que nous sommes quand m\u00eame utiles, notre sous-commission vous propose d'adopter cette motion qui aura au moins le m\u00e9rite de clarifier, de baliser la probl\u00e9matique et d'uniformiser la mani\u00e8re dont vos commissions seront inform\u00e9es dans le futur, lorsque le Conseil f\u00e9d\u00e9ral aura \u00e9labor\u00e9 un acte qu'il vous soumettra.
\nJe vous invite donc \u00e0 suivre votre commission et \u00e0 soutenir et adopter cette motion.
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