Eintreten ist obligatorisch
\nL'entr\u00e9e en mati\u00e8re est acquise de plein droit
\n[VS]
\nBundesbeschluss \u00fcber die Gew\u00e4hrleistung der Verfassung des Kantons Schaffhausen
\nArr\u00eat\u00e9 f\u00e9d\u00e9ral accordant la garantie f\u00e9d\u00e9rale \u00e0 la Constitution du canton de Schaffhouse
\n[VS]
\nGesamtberatung - Traitement global
\n[VS]
\nTitel und Ingress, Art. 1, 2
\nTitre et pr\u00e9ambule, art. 1, 2
\n[VS]
\nGesamtabstimmung - Vote sur l'ensemble
\nF\u00fcr Annahme des Entwurfes .... 33 Stimmen
\n(Einstimmigkeit)
Ich will die Diskussion hier auch nicht verl\u00e4ngern; nur zwei S\u00e4tze dazu. Es besteht aufgrund des Gesagten kein Anlass, die Verfassung des Kantons Schaffhausen nicht zu gew\u00e4hrleisten, aber es besteht in der Tat ein Spannungsfeld: Einerseits der Entscheid des Bundesgerichtes, andererseits die Auswirkungen betreffend Verwaltungsreferendum in Bereichen ausserhalb der Einb\u00fcrgerung. Wir werden uns dieser Frage annehmen.
Damit Sie wissen, wo eigentlich das Fragezeichen bzw. der Stein des Anstosses ist: Artikel 52 der Schaffhauser Verfassung spricht vom Kantonsrat. In Absatz 1 heisst es, dass er aus 80 Mitgliedern besteht und unter Vorbehalt der Volksrechte die oberste Gewalt aus\u00fcbt; in Absatz 2, dass er die gesetzgebende Beh\u00f6rde ist und die Oberaufsicht \u00fcber die staatlichen Organe des Kantons aus\u00fcbt. Absatz 3 lautet: \"Durch Verfassung und Gesetz k\u00f6nnen ihm wichtige Verwaltungsentscheide [PAGE 727] \u00fcbertragen werden.\" Beim Begriff der Verwaltungsentscheide lautet die Frage seit dem letzten Bundesgerichtsurteil, das hier zitiert worden ist, ob solche Verwaltungsakte, welche durch den Kantonsrat beschlossen werden oder allenfalls durch den Souver\u00e4n, vertreten durch die Stimmb\u00fcrger und Stimmb\u00fcrgerinnen an der Urne oder an der Gemeindeversammlung, angefochten werden k\u00f6nnen oder nicht.
\nIch bin auch der Meinung, dass wir heute keine Einb\u00fcrgerungsdiskussion f\u00fchren k\u00f6nnen. Die ganze Frage des Begriffs des Verwaltungsaktes und auch die Frage der gerichtlichen Anfechtung solcher Akte muss gepr\u00fcft werden.
\nPers\u00f6nlich bin ich aber der Ansicht, dass wir das nicht, wie das teilweise gesagt worden ist, alles dem Bundesgericht \u00fcberlassen k\u00f6nnen, um weitere Interpretationen zu h\u00f6ren, ob in jenem oder diesem Fall eine Anfechtung m\u00f6glich sei oder nicht. Ich interpretiere auch das Urteil betreffend den Kanton Z\u00fcrich nicht als blosses Urteil f\u00fcr eine Grossgemeinde. Auch in einer kleineren Gemeinde k\u00f6nnen die Probleme, die das Bundesgericht erw\u00e4hnt hat, durchaus auftauchen.
\nIch m\u00f6chte diese Diskussion nicht verl\u00e4ngern. Aber wir als Parlament und auch der Bundesrat m\u00fcssen diese Frage angehen, um Klarheit zu schaffen. Wir d\u00fcrfen das nicht dem Gericht \u00fcberlassen.
\nZur Schaffhauser Verfassung beantrage ich Ihnen Gew\u00e4hrleistung.
Das Bundesgerichtsurteil, das angesprochen wurde, schliesst Volksentscheide nicht aus. Es liefert meines Erachtens auch keinen Grund, die Schaffhauser Kantonsverfassung nicht zu genehmigen. Folglich besteht auch kein Anlass zu einer improvisierten Debatte. Jedenfalls warne ich davor, dieses Urteil allzu generell auszulegen. Es befasst sich nicht mit s\u00e4mtlichen Einzelakten, wie offenbar da und dort angenommen wurde. Es spricht sich nicht aus zum Einb\u00fcrgerungsverfahren durch Gemeindeversammlungen. Es spricht sich nicht aus zum Einb\u00fcrgerungsverfahren durch Parlamente. Nicht einmal zum Urnenverfahren \u00e4ussert es sich generell, sondern es spricht nur von den spezifischen Verh\u00e4ltnissen in der grossen Gemeinde Z\u00fcrich. Es spricht von der besonderen Art der Willensbildung in einer grossen Gemeinde, von den besonderen Problemen der Privatsph\u00e4re in einer grossen Gemeinde. Es bezieht sich also nicht auf die Grosszahl der schweizerischen Gemeinden. Und schliesslich disqualifiziert das Gerichtsurteil auch bei der Begr\u00fcndungspflicht nur eine einzige Form und die nachtr\u00e4gliche Alternative - es l\u00e4sst aber eine ganze Anzahl weiterer Begr\u00fcndungsformen zu. Es liegt mir daran, hier nicht weitere Bef\u00fcrchtungen aufkommen zu lassen. Die Schaffhauser Verfassung kann genehmigt werden.
Bei der Erarbeitung der Totalrevision der Schaffhauser Kantonsverfassung hat man solch fundierte \u00dcberlegungen wie die von Kollege St\u00e4helin nicht angestellt. Dieses Bundesgerichtsurteil hat auch nicht vorgelegen. Bei unserem Verwaltungsreferendum geht es - wie erw\u00e4hnt worden ist - tats\u00e4chlich um Konzessionen. Schaffhausen hat eine alte natursch\u00fctzerische Tradition, speziell in Bezug auf den Rhein, den wir da und dort als Jordan bezeichnen m\u00f6gen, weil er uns so heilig ist. Das Volk will etwas zu sagen haben, wenn es um die Nutzung des Wassers geht, und speziell, wenn es um Konzessionen der Elektrizit\u00e4tswerke geht. Das ist eigentlich der Hintergrund dieser Bestimmung, die von der alten Kantonsverfassung in die neue hin\u00fcbergerettet worden ist. Deshalb wurden diese vielf\u00e4ltigen \u00dcberlegungen in Bezug auf die institutionelle Wirkung dieses Verwaltungsreferendums bei uns nicht angestellt.
\nWenn ich schon das Wort habe, mache ich noch eine kleine Pr\u00e4zisierung zu einer Aussage des Kommissionspr\u00e4sidenten: Schaffhausen hat tats\u00e4chlich eine Stimmpflicht. Sie unterscheidet sich vom Stimmzwang in Folgendem: Wer nicht zur Urne geht und sich nicht entschuldigt, erh\u00e4lt mit den Rechnungen von Wasser und Gas einmal im Jahr eine Geb\u00fchr von 3 Franken pro verpasster Abstimmung aufgebrummt. Aber es ist eben eine Geb\u00fchr und keine Busse, und das unterscheidet die Stimmpflicht vom Stimmzwang. Das ist etwas, was in Schaffhausen auch Tradition hat und was s\u00e4mtliche Bestrebungen, es abzuschaffen, \u00fcberlebt hat. Das hat zur Folge, dass in unserem Kanton sehr konzentriert politisiert wird und dass das politische Leben auch sehr virulent ist. Das macht unsere kleine Republik sehr lebenswert.
Die Schaffhauser Verfassung sieht vor, dass das Volk gegen Verwaltungsakte des Kantonsrates das Referendum ergreifen kann oder dass solche Beschl\u00fcsse via Gesetz auch obligatorisch dem Referendum unterstellt werden k\u00f6nnen. Das ergibt sich aus Artikel 32 Buchstaben h und i und Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe f, je in Verbindung mit Artikel 52 Absatz 3 der Verfassung: Wichtige Verwaltungsentscheide k\u00f6nnen dem Kantonsrat durch das Gesetz \u00fcbertragen werden. Diese Kantonsratsentscheide werden wiederum, wie gesagt, \u00fcber Gesetz oder Parlamentsbeschluss fakultativ oder obligatorisch dem Volk unterbreitet. Ausdr\u00fccklich entscheidet so der Kantonsrat schon von Verfassung wegen - Artikel 57 Absatz 1 Buchstabe g - \u00fcber \"Verleihung, \u00c4nderung, Erneuerung und \u00dcbertragung wichtiger Konzessionen\". Dies betrifft sicher auch den Bereich der Eigentumsgarantie und damit auch ein Grundrecht. Die Schaffhauser Verfassung f\u00fchrt damit ein Verwaltungsreferendum ein, wie es andere Kantone auch kennen - etwa seit Einf\u00fchrung der neuen Kantonsverfassung auch mein eigener Kanton Thurgau. Auch auf Bundesebene ist die Einf\u00fchrung des Verwaltungsreferendums f\u00fcr einzelne Bereiche - etwa f\u00fcr Konzessionen f\u00fcr Kernkraftwerke - im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung intensiv diskutiert worden.
\nAm 9. Juli 2003 hat sich bekanntlich das Bundesgericht zu Fragen der Einb\u00fcrgerung ge\u00e4ussert und entschieden, dass in diesem Bereich Volksabstimmungen an der Urne verfassungswidrig seien, da Verwaltungsakte begr\u00fcndet werden m\u00fcssten und die Stimmb\u00fcrger der Begr\u00fcndungspflicht an der Urne nicht nachkommen k\u00f6nnten. Ich m\u00f6chte jetzt nicht explizit n\u00e4her auf die B\u00fcrgerrechtserteilung eingehen, und - das ist auch ganz klar, das m\u00f6chte ich klar gesagt haben - ich m\u00f6chte auch nicht in eine unbedarfte Richterschelte verfallen; darum geht es mir nicht, das Bundesgericht hat sicher nach bestem Wissen und Gewissen entschieden. Aber ich m\u00f6chte darauf aufmerksam machen, dass dieser Bundesgerichtsentscheid f\u00fcr das Verwaltungsreferendum durch das Volk, insbesondere an der Urne, aber wohl auch in der Gemeindeversammlung, erhebliche Folgen haben kann. Ich meine, es ist deshalb n\u00f6tig, die Konsequenzen der bundesrichterlichen \u00dcberlegungen, aber auch m\u00f6gliche Entwicklungen rasch zu pr\u00fcfen.
\nVorweg ist dabei zuzustimmen, dass die B\u00fcrgerrechtserteilung grunds\u00e4tzlich einen Verwaltungsakt darstellt - wenn auch einen Verwaltungsakt mit grossem politischem Gehalt, das ist sicher so -; es geht um einen Verwaltungsakt, und die B\u00fcrgerrechtserteilung begr\u00fcndet in Anwendung des B\u00fcrgerrechtsgesetzes Rechte und Pflichten. Sie hat auch Verfassung und Gesetzesbestimmungen einzuhalten. Ein Anspruch auf Einb\u00fcrgerung besteht in der Regel nicht, wohl aber auf die Einhaltung insbesondere der einschl\u00e4gigen Verfahrensbestimmungen. Hier hakt nun das Bundesgericht ein: Es leitet aus der Verfassung das Recht auf Begr\u00fcndung des Entscheides ab bzw. die Pflicht, den Entscheid zu begr\u00fcnden, und zwar generell, aus dem Anspruch auf rechtliches Geh\u00f6r und f\u00fcr die B\u00fcrgerrechtserteilung zus\u00e4tzlich aus dem Diskriminierungsverbot, und stellt fest, dass die Stimmb\u00fcrger dieser Begr\u00fcndungspflicht an der Urne nicht nachkommen k\u00f6nnen.
Die Ausf\u00fchrungen des Bundesgerichtes - so weit, so gut - scheinen aber indessen auch weit \u00fcber die Fragen der B\u00fcrgerrechtserteilung hinauszugehen, wenn es lediglich Volksentscheide als unproblematisch ansieht, die Sachgesch\u00e4fte oder die Gesetzgebung zum Inhalt haben und, wie ich das aus der Zeitung w\u00f6rtlich nehme, \"die alle B\u00fcrger des Gemeinwesens potenziell gleichermassen betreffen\". Damit, meine ich, wird k\u00fcnftig insbesondere vor allem auf der Gemeindestufe - und dort in den kleineren Gemeinden - eine erhebliche Anzahl von Gesch\u00e4ften dem Volksentscheid entzogen. Auf der einen Seite d\u00fcrften etwa die Wahl einzelner Beamtungen oder eines Gemeindeschreibers, Zonenplan\u00e4nderungen auch f\u00fcr einzelne Grundst\u00fccke oder Konzessionserteilungen nicht mehr Gegenstand von Volksentscheiden sein. Auf der anderen Seite haben verschiedene Kantone in den letzten Jahren - ich habe es erw\u00e4hnt - die M\u00f6glichkeit so genannter Verwaltungsreferenden eingef\u00fchrt. Damit soll der Entwicklung Rechnung getragen [PAGE 726] werden, dass gewisse Verwaltungsakte, etwa Bewilligungen f\u00fcr industrielle Grossanlagen, energiewirtschaftliche Konzessionen, Konzessionen f\u00fcr den Bergbau oder zur Lagerung von Stoffen im Erdinnern, oft als bedeutsamer erachtet werden als gesetzliche Regelungen. Auch hierbei kann es durchaus um Grundrechte, eben z. B. um die Eigentumsgarantie Betroffener, und um Verfahrensgarantien gehen.
\nWerden diese Entwicklungen in eine durchaus gute Richtung nun h\u00f6chstrichterlich abgeblockt? Diese Frage ist zu kl\u00e4ren. Will man aber k\u00fcnftig dem Volk die Zust\u00e4ndigkeit zu Verwaltungsakten offen halten - und ich will dies -, so ist ernsthaft zu pr\u00fcfen, ob nicht auf Verfassungsebene klar festzuhalten sei, dass f\u00fcr Volksentscheide keine Begr\u00fcndungspflicht gilt.
Pers\u00f6nlich bin ich bisher, vor dem Entscheid des Bundesgerichtes, immer davon ausgegangen. Sie k\u00f6nnen sich vielleicht erinnern: Anl\u00e4sslich der B\u00fcrgerrechtsdebatte habe ich mich im St\u00e4nderat dazu ge\u00e4ussert. Ich zitiere mich einmal selbst: \"F\u00fcr mich ist aber\" - bei der Einf\u00fchrung eines Beschwerderechtes, wof\u00fcr ich eintrat - \"entscheidend, dass die Anfechtbarkeit im Wesentlichen auf die Frage der Willk\u00fcr beschr\u00e4nkt bleibt und dass Entscheide von Gemeindeversammlungen - ich m\u00f6chte das festhalten - nach wie vor nicht begr\u00fcndet werden m\u00fcssen. Es herrscht hier keine Begr\u00fcndungspflicht.\" (AB 2003 S 631) Das waren meine Ausf\u00fchrungen. Das Bundesgericht hat sich damit nat\u00fcrlich nicht auseinander setzen m\u00fcssen.
\nDas Bundesgericht hat nun einen anderen Weg eingeschlagen. Gilt er f\u00fcr alle Verwaltungsakte durch das Volk? Die Frage stellt sich. Die Schaffhauser Verfassung sieht solche vor und geht wohl davon aus, dass diese keiner Begr\u00fcndungspflicht unterliegen. Der Bundesrat sieht das in seiner Botschaft ebenso, wobei die Pr\u00fcfung durch die Verwaltung nat\u00fcrlich noch vor dem Bundesgerichtsentscheid erfolgt ist. Ich meine auch, dass die einschl\u00e4gigen Bestimmungen der Kantonsverfassung durchaus auch bundesverfassungskonform ausgelegt werden k\u00f6nnen, und das ist ja notwendig f\u00fcr unsere Gew\u00e4hrleistung. So werden dann eben Konzessionserteilungen allenfalls nicht dem Volksreferendum unterstellt, w\u00e4hrend andere Grundsatzentscheide des Kantonsrates ohne den Charakter eines Verwaltungsaktes nach wie vor dem Volksreferendum unterstellt werden k\u00f6nnten.
Die Gew\u00e4hrleistung der Schaffhauser Kantonsverfassung kann heute also durchaus erfolgen. Trotzdem m\u00fcssen wir Klarheit dar\u00fcber schaffen, ob k\u00fcnftig Verwaltungsakte vom Volk noch getroffen werden k\u00f6nnen oder eben nicht.
\nIn der Kommissionssitzung konnte uns Herr Vizedirektor Mader vom Bundesamt f\u00fcr Justiz - ich res\u00fcmiere ihn hier - noch nicht ganz klar sagen, ob diese Bestimmungen noch vereinbar seien mit der neuen Rechtsprechung des Bundesgerichtes oder nicht. Er meinte dann, man solle diesen Bundesgerichtsentscheid nicht \u00fcberspannen und bef\u00fcrchten, die Grunds\u00e4tze, die dort entwickelt worden seien, w\u00fcrden dann f\u00fcr alle Bereiche gelten und k\u00f6nnten allenfalls zur Einschr\u00e4nkung des Verwaltungsreferendums f\u00fchren. Diese Bundesgerichtsentscheide zu den F\u00e4llen Z\u00fcrich und Emmen seien in einem doch engen, spezifischen Kontext entstanden, und ihre Tragweite solle auf den Bereich beschr\u00e4nkt werden, f\u00fcr den sie getroffen wurden. Es schien Herrn Mader verfr\u00fcht, jetzt eine W\u00fcrdigung dazu vorzunehmen, welches die Konsequenzen des Z\u00fcrcher Entscheides f\u00fcr die Frage des Verwaltungsreferendums seien. Das Bundesgericht - so Herr Mader weiter - solle die Gelegenheit haben, sich zu dieser Frage etwas expliziter zu \u00e4ussern. Die Aufforderung sei ergangen, das Bundesgericht werde den Hinweis auch erhalten haben, dass hier eine L\u00fccke in der Argumentation bestehe; es werde sich \u00fcberlegen m\u00fcssen, ob und wie diese L\u00fccke geschlossen werden k\u00f6nne.
\nIch muss gestehen: Ich kann das nicht so einfach sehen. Wenn wir jetzt dem Bundesgericht die Gelegenheit geben, diese so genannte L\u00fccke zu schliessen, dann kann diese L\u00fcckenschliessung nat\u00fcrlich in beide Richtungen gehen. Ich will aber, dass Volksentscheide - etwa \u00fcber Konzessionserteilungen, in Schaffhausen vielleicht den dort so wichtigen Rhein und seine Nutzung betreffend - weiterhin m\u00f6glich sind.
\nIch bitte hier um Antworten und behalte mir gegebenenfalls vor - ich muss das sagen -, mit einem Vorstoss Klarheit in dem Sinne zu schaffen, dass Entscheide des Volkes, wenn man das, sofern es n\u00f6tig ist, klipp und klar gesetzgeberisch bzw. rechtsetzend sagt, keiner Begr\u00fcndung bed\u00fcrfen.
Hierzu haben Sie einen schriftlichen Bericht unserer Kommission erhalten. Wir beantragen Ihnen die Gew\u00e4hrleistung. Es ist noch darauf hinzuweisen, dass die neue Verfassung des Kantons Schaffhausen erst im zweiten Anlauf angenommen wurde. Was an der Schaffhauser Verfassung interessant ist, ist etwas Spezifisches, n\u00e4mlich die Beibehaltung der Regelung des Stimmzwanges in Artikel 23 Absatz 2. Auch im Rahmen der Reform wurde dieser Artikel beibehalten. Dies meine Bemerkungen.