03.037
\nVom Bericht wird Kenntnis genommen
\nIl est pris acte du rapport
\n[VS]
\n03.3577
\nAbgelehnt - Rejet\u00e9
\n[PAGE 175]
\nEin Wort noch zu dieser Motion bzw. zum \"Operative Working Arrangement\" (OWA): Es sollte meines Erachtens doch noch gesagt sein, dass das OWA den Kommissionen im Wortlaut vorlag und dass man es gelesen hat. Die Papierform dieses OWA gibt zu keinen Bedenken Anlass. Die Frage ist aber nat\u00fcrlich, ob man sich daran h\u00e4lt. Hier meine ich, dass die Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungsdelegation - oder wer immer da zust\u00e4ndig ist - bei der Verfolgung des Vollzugs dieser ganzen Geschichte wirklich gefordert ist, denn die USA sind im Moment kein Rechtsstaat nach unserem Standard. Von daher muss man aufpassen, was man macht. Es ist ein heikles Thema, ein heikles Gebiet. Die USA dehnen ihre Kompetenzen enorm aus und fahren die Rechte der Betroffenen enorm zur\u00fcck. Hier sind wir mit unserer Auffassung nat\u00fcrlich noch \"altmodisch\", und daher ist die Aufsicht \u00fcber dieses ganze Thema von extremer Bedeutung.
\nLe rapport sur les trait\u00e9s internationaux conclus en l'an 2002, comme celui des ann\u00e9es pr\u00e9c\u00e9dentes, contient un peu plus de 200 trait\u00e9s. Chaque accord bilat\u00e9ral ou multilat\u00e9ral pour lequel la Suisse a exprim\u00e9, durant l'ann\u00e9e 2002, son consentement d\u00e9finitif et sa volont\u00e9 d'y \u00eatre li\u00e9e, fait l'objet d'un compte rendu succinct.
\nLe Conseil f\u00e9d\u00e9ral vous soumet son rapport pour avis. Chaque chambre peut en prendre acte en l'approuvant ou en le rejetant. Si l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale s'estime seule habilit\u00e9e \u00e0 conclure l'un ou l'autre des accords mentionn\u00e9s dans ce rapport, elle a la possibilit\u00e9, au moyen d'une motion, de charger le Conseil f\u00e9d\u00e9ral de lui soumettre apr\u00e8s coup le trait\u00e9 en question pour qu'elle l'examine selon la proc\u00e9dure ordinaire.
\nLe Conseil f\u00e9d\u00e9ral vous propose de prendre acte de ce rapport. Toutefois, la Commission de politique ext\u00e9rieure du Conseil national a us\u00e9 de la possibilit\u00e9 de la voie d'une motion concernant l'\"Operative Working Arrangement\" (OWA). La pr\u00e9sente motion a pour but de charger le Conseil f\u00e9d\u00e9ral de soumettre au Parlement, apr\u00e8s coup et selon la proc\u00e9dure ordinaire, l'un des trait\u00e9s contenus dans le rapport sur les trait\u00e9s internationaux conclus en 2002.
\nIl s'agit d'un OWA conclu avec les Etats-Unis. Contrairement au Conseil national, la Commission de politique ext\u00e9rieure du Conseil des Etats a d\u00e9cid\u00e9, \u00e0 l'unanimit\u00e9, de ne pas accepter cette motion. Cet OWA est en effet un arrangement de port\u00e9e mineure au sens de l'article 7a alin\u00e9a 2 de la loi f\u00e9d\u00e9rale sur l'organisation du gouvernement et de l'administration, que le Conseil f\u00e9d\u00e9ral avait la comp\u00e9tence de conclure seul. L'OWA entre dans la comp\u00e9tence du D\u00e9partement f\u00e9d\u00e9ral de justice et police. Il est un document de travail de nature op\u00e9rationnelle qui r\u00e8gle les modalit\u00e9s de coop\u00e9ration dans un cas concret. Il a une dur\u00e9e limit\u00e9e et peut \u00eatre d\u00e9nonc\u00e9 en tout temps. En permettant \u00e0 des groupes de travail form\u00e9s d'officiers d'enqu\u00eate de chaque pays d'\u00e9changer des informations et d'analyser sans d\u00e9lai les donn\u00e9es rassembl\u00e9es, il facilite l'entraide judiciaire et la recherche d'informations telles qu'elles sont d\u00e9j\u00e0 pr\u00e9vues par le trait\u00e9 du 25 mai 1973 entre la Suisse et les Etats-Unis sur l'entraide judiciaire en mati\u00e8re p\u00e9nale et par la loi f\u00e9d\u00e9rale du 7 octobre 1994 sur les offices centraux de police criminelle.
\nIl est vrai que, dans le but de lutter de fa\u00e7on rapide et efficace contre la criminalit\u00e9 organis\u00e9e et le terrorisme, la pratique a conduit les Etats \u00e0 abaisser le niveau hi\u00e9rarchique o\u00f9 se prennent les d\u00e9cisions en mati\u00e8re d'entraide judiciaire. Ainsi en est-il de l'accord entre la Suisse et l'Italie (0.351.945.41) par exemple, qui vise \u00e0 l'audition par vid\u00e9oconf\u00e9rence, par conf\u00e9rence t\u00e9l\u00e9phonique et donne la possibilit\u00e9 de travailler conjointement au sein de groupes communs d'enqu\u00eate.
\nL'OWA r\u00e9pond au m\u00eame genre d'exigences pratiques. Il prescrit le respect par chaque Etat partie des lois du pays h\u00f4te; la r\u00e9ciprocit\u00e9 et l'\u00e9galit\u00e9 des droits sont garantis. L'OWA ne touche donc pas les droits civiques ou d'autres droits dans une mesure incompatible avec le droit applicable en Suisse, il ne fait que rappeler des r\u00e8gles de proc\u00e9dure d'entraide et de pr\u00e9ciser des points de d\u00e9tail. La transparence requise n'impose pas au Conseil f\u00e9d\u00e9ral de soumettre les \"trait\u00e9s bagatelles\" tels que l'OWA \u00e0 l'approbation du Parlement.
\nEn fait, les accords de port\u00e9e mineure - c'est ce qu'on appelle les \"trait\u00e9s bagatelles\" - servent \u00e0 l'ex\u00e9cution de trait\u00e9s ant\u00e9rieurs. Pour r\u00e9pondre \u00e0 Monsieur Schmid qui disait: \"Mais enfin, comment est-ce qu'on les reconna\u00eet?\", je dirai donc qu'ils servent \u00e0 l'ex\u00e9cution de trait\u00e9s ant\u00e9rieurs approuv\u00e9s par l'Assembl\u00e9e f\u00e9d\u00e9rale et peuvent \u00eatre conclus par le Conseil f\u00e9d\u00e9ral. En Suisse, des collaborateurs ou des collaboratrices ne peuvent pas conclure des trait\u00e9s internationaux. Seul le Conseil f\u00e9d\u00e9ral peut le faire, exceptionnellement un d\u00e9partement ou un office, et ce dernier seulement sur la base d'une loi formelle.
\nDonc, le but est de lutter, en l'occurrence pour ce qui concerne l'OWA, de fa\u00e7on efficace contre la criminalit\u00e9 organis\u00e9e et le terrorisme. Pour cela, les autorit\u00e9s judiciaires doivent pouvoir conclure des arrangements qui r\u00e9glementent leur mani\u00e8re de collaborer. Encore une fois, dans le cas pr\u00e9sent, l'OWA ne sort pas des limites fix\u00e9es par le trait\u00e9 de 1973 entre la Suisse et les Etats-Unis.
\nL'Ukraine a \u00e9t\u00e9 \u00e9voqu\u00e9e par Monsieur St\u00e4helin. Le trait\u00e9 avec l'Ukraine esquisse un cadre pour le d\u00e9veloppement de la coop\u00e9ration en mati\u00e8re militaire, mais il se borne \u00e0 r\u00e9gler des principes g\u00e9n\u00e9raux, des proc\u00e9dures et des formes g\u00e9n\u00e9rales. Il pr\u00e9voit aussi des projets de soutien ponctuels unilat\u00e9raux. Il est d'importance mineure; il vise notamment \u00e0 am\u00e9liorer le respect des droits de l'homme et le droit humanitaire dans les forces arm\u00e9es ukrainiennes, ainsi que le contr\u00f4le d\u00e9mocratique et civil sur les forces arm\u00e9es. C'est quelque chose que la Suisse, vous le savez, sait bien faire.
\nPar cons\u00e9quent, cet instrument conclu avec l'Ukraine est aussi d'une importance mineure. Et dans la mesure o\u00f9 elle toucherait la coop\u00e9ration en mati\u00e8re d'instruction, la comp\u00e9tence du Conseil f\u00e9d\u00e9ral est donn\u00e9e par la l\u00e9gislation sur l'arm\u00e9e, \u00e0 savoir par l'article 48a de la loi f\u00e9d\u00e9rale sur l'arm\u00e9e et l'administration militaire.
\nLe Conseil f\u00e9d\u00e9ral vous propose de prendre acte du rapport et de rejeter la motion.
\nEs geht mir eigentlich um ein \u00e4hnliches Thema wie meinem Vorredner, n\u00e4mlich um die gegenseitige Koordination und Information. Am 2. September 2002 hat der Chef des VBS mit dem Verteidigungsministerium der Ukraine ein Abkommen geschlossen; Sie finden es unter der Ziffer 2.4.7 auf Seite 4230 des Berichtes. Es ist ein Abkommen \u00fcber generelle Zusammenarbeit. Es geht mir nicht um den Inhalt - es ist in sch\u00f6nen Worten von Begleitung und Beratung der Aktivit\u00e4ten der Streitkr\u00e4fte, von der Rechtsstellung von Angeh\u00f6rigen der Streitkr\u00e4fte und von gegenseitiger Ausgewogenheit die Rede -, es geht mir um etwas anderes.
\nKnapp ein Jahr vor diesem Besuch unseres Verteidigungsministers in der Ukraine und dieser Vereinbarung hat eine Delegation unserer APK ebenfalls die Ukraine besucht, und zwar haben wir das sehr gezielt gemacht. Es ging uns um Fragen der Zusammenarbeit, etwa was die Deza angeht. Wir haben das auch entsprechend vorbereitet und nachbearbeitet. Diese Besuche sollen nicht einfach \"pleasure trips\" bleiben, sondern tats\u00e4chlich in die Gesamtbeziehungen zu einem anderen Staat eingebettet sein. Wir haben uns durchaus auch vielleicht weniger mit der Armee, aber sicher mit den Sicherheitskr\u00e4ften der Ukraine besch\u00e4ftigt und haben uns dort tats\u00e4chlich auch unsere Gedanken gemacht. Ich m\u00f6chte nicht ausholen. Auf alle F\u00e4lle meine ich, es w\u00e4re gut [PAGE 174] gewesen, wenn das VBS vor der Visite des Verteidigungsministers der Schweiz in der Ukraine mit unserer APK R\u00fccksprache genommen h\u00e4tte, um auch dieses Abkommen einzubetten. Ich weiss auch nicht, ob es dann zustande gekommen w\u00e4re.
\nKurz gesagt geht es mir darum, dass auch seitens der anderen Departemente und nicht nur des EDA der Kontakt mit den APK beider R\u00e4te gesucht wird und dass diese Besuche in anderen Staaten und diese gegenseitigen Beziehungen mit anderen Staaten tats\u00e4chlich auch koordiniert werden. Dann erhalten sie auch die n\u00f6tige Wirkung.
\nIch bitte unsere Frau Bundesr\u00e4tin, mit den anderen Departementen zusammen f\u00fcr die richtige Abstimmung zu sorgen.
\nMit Bezug auf diesen Bericht scheint es sinnvoll zu sein, auf eine Gefahr hinzuweisen, welche aufgrund der Wiener Konvention besteht. Wir haben auf der einen Seite Vertr\u00e4ge vor uns, die wir als Parlament genehmigen. Wir haben auf der anderen Seite Vertr\u00e4ge, die der Bundesrat oder die nachgeordneten Instanzen abschliessen, ohne dass sie einer parlamentarischen Genehmigung bed\u00fcrfen. Diese werden uns dann in diesem Bericht vorgelegt. Wir haben ein sinnvolles Verfahren, das uns dann die M\u00f6glichkeit gibt, zu entscheiden, ob wir etwas, das wir hier in diesem Bericht finden, als genehmigungsbed\u00fcrftig oder nicht genehmigungsbed\u00fcrftig anschauen. Gegebenenfalls k\u00f6nnen wir dann im Rahmen einer Motion den Bundesrat ersuchen, uns ein bestimmtes Abkommen nachtr\u00e4glich zur Genehmigung vorzulegen. Was aber kein Mensch weiss - \"kein Mensch\" ist \u00fcbertrieben: was wir nicht wissen -, ist Folgendes: Gibt es nicht eine ganze Kategorie von v\u00f6lkerrechtlich verbindlichen Vertr\u00e4gen, die niemand ausserhalb jener Instanzen, welche sie abschliessen, als solche erkennt?
\nWir kennen die Situation in den USA: Die USA - die Administration - f\u00fcrchten sich vor f\u00f6rmlichen internationalen Vertr\u00e4gen. Denn solche sind einem ausgedehnten Prozedere insbesondere im amerikanischen Senat ausgesetzt. Das f\u00fchrt dazu, dass sie alles versuchen, um keine solchen Vertr\u00e4ge machen zu m\u00fcssen. Es gibt daf\u00fcr dann diese Arrangements, Agreements oder Memorandums usw.
\nImmerhin ist nach unserem schweizerischen Vertragsrecht klar, dass der Titel eines Instrumentes nicht den Inhalt ausmacht, sondern dass der Inhalt selbst dann sagt, was die rechtliche Qualifikation ist und was nicht. Aber es ist denkbar, dass Leute unterer Instanzen miteinander Dinge machen, von denen wir nichts wissen. Dabei muss man sich dann die Frage stellen: Ja, was ist da los? Hier, sagt man, in dieser Situation, sind solche Absprachen v\u00f6lkerrechtlich g\u00fcltig, auch wenn sie unter Verletzung schweizerischer, also interner, Zust\u00e4ndigkeitsregeln zustande gekommen sind - es sei denn, dass die Geschichte offensichtlich v\u00f6llig falsch ist. Aber wenn sie nicht offensichtlich v\u00f6llig falsch ist, dann gelten nach der Wiener Konvention solche Absprachen als v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge.
\nDie erkenntnistheoretisch schwierige Frage, Frau Bundesr\u00e4tin, lautet wie folgt: Wie kommt man solchen Vertragswerken \u00fcberhaupt auf die Schliche? Wie erkennt man sie? Das vorangehende Problem lautet: Haben sich der Bundesrat und die Verwaltung mit diesen Problemen \u00fcberhaupt ernsthaft auseinander gesetzt? Um dem Bundesrat damit etwas zu helfen, sich damit auseinander zu setzen, w\u00e4re es sinnvoll, wenn er bei der Pr\u00e4sentation dieses Berichtes die Kommentierung der Abkommen um eine zus\u00e4tzliche Ziffer erg\u00e4nzen w\u00fcrde, n\u00e4mlich um die Bekanntgabe, welche Instanz diese Vertr\u00e4ge abgeschlossen hat: Der Bundesrat selbst kann das tun, das Departement kann das tun, es k\u00f6nnen dies aber auch Sachbearbeiter tun. Hier w\u00e4re es sinnvoll, wenn man mit einer solchen Massnahme dem Bundesrat irgendwo das Bewusstsein daf\u00fcr sch\u00e4rfen w\u00fcrde, dass hier unter Umst\u00e4nden Vertr\u00e4ge vorliegen, die als solche nicht gekennzeichnet sind. Es scheint mir n\u00e4mlich relativ problematisch zu sein, wenn wir aufgrund dieses Wiener Abkommens, dieser Wiener Konvention, pl\u00f6tzlich mit Verpflichtungen konfrontiert w\u00fcrden, von denen wir keine Kenntnis h\u00e4tten und von denen auch der Bundesrat nach Treu und Glauben selbst keine Kenntnis haben muss.
\nIch wollte mit diesem Votum ein Problem aufgreifen, das im Zusammenhang mit der rechtlichen Behandlung von Vertr\u00e4gen, die nicht genehmigungsbed\u00fcrftig sind, in den letzten Monaten vermehrt zu einem Thema geworden ist. Ich verzichte darauf, einen Antrag zu stellen, und m\u00f6chte es bei diesen Bemerkungen bewenden lassen, in der Hoffnung, dass diese Gefahr damit erkannt ist, die nicht auf die leichte Schulter zu nehmen ist.
\nDer vorliegende Bericht \u00fcber die im Jahr 2002 vom Bundesrat selbstst\u00e4ndig abgeschlossenen internationalen Vertr\u00e4ge basiert noch auf dem alten Recht, das heisst auf Artikel 47bis b des Gesch\u00e4ftsverkehrsgesetzes. Dieser legte die grunds\u00e4tzliche Zust\u00e4ndigkeit der Bundesversammlung f\u00fcr die Genehmigung der v\u00f6lkerrechtlichen Vertr\u00e4ge fest und umschrieb die Bedingungen, unter denen der Bundesrat zum selbstst\u00e4ndigen Abschluss von internationalen Vertr\u00e4gen erm\u00e4chtigt war. Ferner hielt er die Verpflichtung des Bundesrates fest, der Bundesversammlung j\u00e4hrlich \u00fcber die von ihm oder bestimmten Verwaltungsstellen abgeschlossenen Vertr\u00e4ge Bericht zu erstatten.
\nGegenw\u00e4rtig sind gleich lautende Bestimmungen in Artikel 24 des Parlamentsgesetzes sowie in den Artikeln 7a und 48a des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes (RVOG) enthalten. Aufgrund des bundesr\u00e4tlichen Berichtes kann das Parlament pr\u00fcfen, ob einzelne vom Bundesrat abgeschlossene Vertr\u00e4ge der Genehmigung der Bundesversammlung bed\u00fcrfen. Kommt es zu diesem Schluss, kann es mit einer Motion verlangen, dass ihm der Vertrag nachtr\u00e4glich im ordentlichen Genehmigungsverfahren unterbreitet wird. Ein Vertrag, der w\u00e4hrend eines solchen Verfahrens bereits in Kraft ist, wird weiter angewendet. Sollte das Parlament ihn nicht genehmigen, m\u00fcsste er durch den Bundesrat auf den n\u00e4chstm\u00f6glichen Termin gek\u00fcndigt werden.
\nGem\u00e4ss Artikel 7a RVOG kann der Bundesrat v\u00f6lkerrechtliche Vertr\u00e4ge von beschr\u00e4nkter Tragweite selbstst\u00e4ndig abschliessen. \u00dcber den Begriff der beschr\u00e4nkten Tragweite haben wir uns auch in der SPK - und im Plenum der APK - aufgrund konkreter Beispiele unterhalten. So viel zur rechtlichen Ausgangslage.
\n[PAGE 173]
\nIm Bericht sind die einzelnen Vertr\u00e4ge einheitlich strukturiert, mit einer Zusammenfassung des Inhalts, der Darlegung der Gr\u00fcnde f\u00fcr den Abschluss, den durch die Umsetzung zu erwartenden Kosten, der gesetzlichen Grundlage f\u00fcr die Genehmigung sowie den Modalit\u00e4ten f\u00fcr das Inkrafttreten und die K\u00fcndigung. Im Ganzen handelt es sich um 213 Vertr\u00e4ge. 143 stammen aus dem EDA - davon 137 aus der Deza -, 5 aus dem EDI, 8 aus dem EJPD, 12 aus dem VBS, 24 aus dem EVD, 21 aus dem UVEK; verschont blieb nur das EFD - oder es \"verschonte\" uns. Bei dieser Vielfalt ist es nicht weiter erstaunlich, dass die einzelnen Vertr\u00e4ge eine ganz unterschiedliche Gewichtung haben und eine ganz unterschiedliche Wirkung entfalten. Die Fragen in der Kommission zu einzelnen Vertragswerken konnten zur Zufriedenheit gekl\u00e4rt werden.
\nDer Nationalrat hat den Bericht als Erstrat am 9. M\u00e4rz gepr\u00fcft und zur Kenntnis genommen. Mit 144 zu 8 Stimmen hat er zudem beschlossen, dass der Vertrag 2.3.1 \u00fcber das \"Operative Working Arrangement\" zwischen der Schweiz und den USA auf Seite 4216 dem Parlament zur Genehmigung zu unterbreiten sei. Dieses \"Operative Working Arrangement\" bezweckt, die Identifikation der Urheber der Terroranschl\u00e4ge vom 11. September 2001 zu erleichtern und die Herkunft sowie Finanzquellen des internationalen Terrorismus aufzudecken. Es sieht die Intensivierung des Informationsaustausches zwischen der Schweiz und den USA vor. Es konkretisiert die \u00fcbliche internationale Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbeh\u00f6rden der beiden L\u00e4nder.
\nAnders als der Nationalrat hat sich die APK des St\u00e4nderates mit dem \"Operative Working Arrangement\" schon im November 2002, also kurz nach dessen Abschluss, intensiv auseinander gesetzt. Ebenso l\u00e4sst sich die Gesch\u00e4ftspr\u00fcfungsdelegation regelm\u00e4ssig \u00fcber seine Umsetzung orientieren. Zweifellos geht es dabei um sehr sensible Bereiche wie Rechtshilfe, \u00dcberwachung und Datenschutz. Die Zusammenarbeit liegt aber im Rahmen der bestehenden Rechte und ber\u00fccksichtigt die beidseitigen Interessen. Seit 2002 waren zwecks Informationsaustauschs zweimal Schweizer Beamte in den USA, und sechsmal waren US-Beamte f\u00fcr kurze Zeit in der Schweiz, wo die Einsicht in Informationen, immer unter Aufsicht unserer Beh\u00f6rden, stattgefunden hat.
\nDie Zusammenarbeit sei tadellos, wird berichtet. Das \"Operative Working Arrangement\" wird als sinnvolles Arbeitsinstrument und grunds\u00e4tzlich positiv beurteilt. Es kann auch auf gute, praktische Ergebnisse hingewiesen werden.
\nDie Aussenpolitische Kommission beantragt Ihnen einstimmig, vom Bericht Kenntnis zu nehmen und - ebenfalls einstimmig - die Motion des Nationalrates abzulehnen.
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