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Am 8. Februar 2004 haben Volk und St\u00e4nde die sogenannte Verwahrungs-Initiative und damit den neuen Artikel 123a der Bundesverfassung gutgeheissen. Die Stimmbeteiligung betrug 46 [PAGE 1185] Prozent, der Jastimmenanteil 56,2 Prozent. Nach diesem neuen Verfassungsartikel sind Sexual- und Gewaltstraft\u00e4ter, die als extrem gef\u00e4hrlich und untherapierbar eingestuft werden, lebensl\u00e4nglich zu verwahren, und es ist ihnen kein Hafturlaub zu gew\u00e4hren. Eine Entlassung darf nur gepr\u00fcft werden, wenn aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse die Heilbarkeit eines T\u00e4ters und damit seine k\u00fcnftige Ungef\u00e4hrlichkeit in Aussicht stehen. Gutachten zur Beurteilung solcher T\u00e4ter m\u00fcssen immer von zwei voneinander unabh\u00e4ngigen Experten erstellt werden. F\u00fcr R\u00fcckf\u00e4lle von Personen, die aus der lebensl\u00e4nglichen Verwahrung entlassen werden, soll die Beh\u00f6rde haften, welche die lebensl\u00e4ngliche Verwahrung aufgehoben hat.

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Bundesrat und Parlament hatten die Initiative bek\u00e4mpft und zur Ablehnung empfohlen. Sie begr\u00fcndeten dies im Wesentlichen damit, dass die vom Parlament am 13. Dezember 2002 verabschiedeten \u00c4nderungen des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches die Gesellschaft umfassender und besser vor gef\u00e4hrlichen Straft\u00e4tern sch\u00fctzen w\u00fcrde als die von der Initiative vorgeschlagene Regelung.

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Artikel 123a der Bundesverfassung ist mit der Annahme in der Volksabstimmung sofort in Kraft getreten und kann bzw. muss bei Bedarf unmittelbar angewendet werden. Der Verfassungstext ist interpretationsbed\u00fcrftig. Was sind \"Sexual- und Gewaltstraft\u00e4ter\"? Was bedeutet \"extrem gef\u00e4hrlich\"? Was bedeutet \"untherapierbar\"? Was sind \"neue wissenschaftliche Erkenntnisse \u00fcber die Heilbarkeit des T\u00e4ters\"? Wer stellt wie fest, ob solche Erkenntnisse vorliegen? Professor Stefan Trechsel hat den Wortlaut des Verfassungstextes nicht nur als \"grammatikalisch unkorrekt\", sondern geradezu als \"Sprachm\u00fcll\" bezeichnet.

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Weil Artikel 123a der Bundesverfassung in zahlreichen Punkten interpretationsbed\u00fcrftig ist, schl\u00e4gt der Bundesrat mit Botschaft vom 23. November 2005 Ausf\u00fchrungsbestimmungen vor, welche die von den eidgen\u00f6ssischen R\u00e4ten im Dezember 2002 verabschiedete Revision des Allgemeinen Teils des StGB erg\u00e4nzen sollen. Eigentlicher Schwerpunkt ist eine Regelung der Verfahrensvoraussetzungen zur Pr\u00fcfung der Frage, ob die Fortdauer der lebensl\u00e4nglichen Verwahrung in konkreten Anwendungsf\u00e4llen noch berechtigt ist.

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Ihre Kommission hat es sich beim Entscheid \u00fcber diese Vorlage nicht leichtgemacht. Sie hat sich zun\u00e4chst ganz knapp mit 12 zu 11 Stimmen bei 0 Enthaltungen f\u00fcr Eintreten entschieden und die ganze Vorlage im Detail durchberaten. Nach durchgef\u00fchrter Detailberatung hat die Kommission f\u00fcr Rechtsfragen jedoch in der Gesamtabstimmung am 23. November 2006 die Vorlage mit 16 zu 4 Stimmen bei 0 Enthaltungen abgelehnt, was schliesslich und endlich wiederum einem Nichteintreten gleichkommt. Der St\u00e4nderat dagegen hat die Vorlage in der Sommersession 2006 in der Gesamtabstimmung mit 34 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen angenommen.

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Unsere Kommission f\u00fcr Rechtsfragen begr\u00fcndet ihren Nichteintretensantrag wie folgt: Im Jahr 2004 wurden eine Vernehmlassung zum Bericht vom 15. Juli 2004 der Arbeitsgruppe Verwahrung zur \u00c4nderung des StGB in der Fassung vom 13. Dezember 2002 betreffend die Umsetzung von Artikel 123a der Bundesverfassung \u00fcber die lebensl\u00e4ngliche Verwahrung extrem gef\u00e4hrlicher Straft\u00e4ter und einzelne nachtr\u00e4gliche Korrekturen am neuen Massnahmenrecht durchgef\u00fchrt. Die Vernehmlassungsantworten zum Vorentwurf fielen insgesamt kontrovers aus. Nun liegt mit der Botschaft vom 23. November 2005 eine Neufassung der Ausf\u00fchrungsbestimmungen zur Umsetzung der Verwahrungs-Initiative vor.

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Der Bundesrat vertritt die Auffassung, die Gesetzesvorlage setze die Verwahrungs-Initiative menschenrechtskonform um. Der Bundesrat liess schon w\u00e4hrend der Abstimmungskampagne durchblicken, dass es im Falle der Annahme der Initiative wahrscheinlich unumg\u00e4nglich sein werde, die neue Verfassungsbestimmung auf Gesetzesebene zu konkretisieren.

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Es gab aber auch Stimmen, die daf\u00fcr pl\u00e4dierten, die Auslegung der Verfassungsbestimmung g\u00e4nzlich der Lehre und Rechtsprechung zu \u00fcberlassen. Der Bundesrat teilt diese Meinung offensichtlich nicht. Im Vernehmlassungsverfahren \u00e4usserten sich nur wenige Teilnehmer zu dieser Frage. Vereinzelte Gegner der vorgeschlagenen Ausf\u00fchrungsbestimmungen liessen durchblicken, dass f\u00fcr sie der g\u00e4nzliche Verzicht auf solche Bestimmungen die bessere L\u00f6sung w\u00e4re; ich verweise auf die Botschaft, Seite 897. Die Kantone und verschiedene Praktiker des Straf- und Massnahmenvollzugs hingegen pl\u00e4dieren f\u00fcr eine Ausf\u00fchrungsgesetzgebung.

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Ein Teil der Kommission vertritt die Auffassung, dass dem Bundesrat mit der Vorlage zwar eine menschenrechtskonforme Umsetzung gelungen ist, diese Umsetzung aber eben dem ge\u00e4usserten Volkswillen widerspricht; die Initiantinnen f\u00fchlen sich offenbar denn auch verschaukelt und haben bereits das Referendum gegen die Vorlage erwogen, weil sie vom w\u00f6rtlichen Kernanliegen der Initiative abweicht. Hinter der Ansicht dieses Teils der Kommission f\u00fcr Rechtsfragen steht letztlich die Grundsatzfrage, ob die Umsetzung von Artikel 123a der Bundesverfassung mit seinen zahlreichen unbestimmten Rechtsbegriffen abzulehnen ist, weil sie im Sinne der urspr\u00fcnglichen Zielsetzung nicht menschenrechtskonform erfolgen kann - womit der Verfassungsartikel der Interpretation der Gerichte \u00fcberlassen w\u00fcrde -, oder ob auf einer menschenrechtskonformen Umsetzung bzw. auf einer Umsetzung entgegen dem in der Bundesverfassung w\u00f6rtlich verankerten Volkswillen beharrt werden soll.

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Der andere Teil der Kommission vertritt die Auffassung, insbesondere Artikel 64c StGB verstosse gegen die EMRK. Artikel 5 Absatz 4 EMRK garantiert n\u00e4mlich jeder inhaftierten Person das Recht, zu beantragen, dass ein Gericht innerhalb kurzer Frist \u00fcber die Rechtm\u00e4ssigkeit des Freiheitsentzugs entscheidet und ihre Entlassung anordnet, wenn der Freiheitsentzug nicht rechtm\u00e4ssig ist. In Artikel 64c StGB der Vorlage, die wir heute eben gerade nicht beraten, geht es um die Pr\u00fcfung der Entlassung aus der lebensl\u00e4nglichen Verwahrung. Der von der EMRK garantierte Anspruch soll so umgesetzt werden, dass die zust\u00e4ndige Beh\u00f6rde von Amtes wegen oder auf Gesuch hin pr\u00fcft, ob neue wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen, die erwarten lassen, dass der T\u00e4ter so behandelt werden kann, dass er f\u00fcr die \u00d6ffentlichkeit keine Gefahr mehr darstellt. Die Beh\u00f6rde muss sich bei ihrem Entscheid auf die Meinung einer neuen Eidgen\u00f6ssischen Fachkommission st\u00fctzen. Genau die im Gesetzentwurf vorgesehene \u00dcberpr\u00fcfung der Verfahren von Amtes wegen wird in einer am 12. M\u00e4rz 2007 aus dem Kreise der Initiantinnen und Initianten eingereichten Petition ausdr\u00fccklich abgelehnt.

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Beide in der Kommission vertretenen Meinungen f\u00fchrten zur Ablehnung der Vorlage und damit zum Schluss, dass die Umsetzung der bereits heute direkt anwendbaren Verfassungsbestimmung den Gerichten zu \u00fcberlassen ist. Diese L\u00f6sung ist gem\u00e4ss einem Bericht des Bundesamtes f\u00fcr Justiz vom 28. Dezember 2006, auf den ich noch zu sprechen kommen werde, vertretbar, weil die Initiative aufgrund ihres Wortlautes direkt anwendbar ist.

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Ob Artikel 123a der Bundesverfassung je zur Anwendung kommen wird, ist eine andere Frage. Der Vorsteher des Eidgen\u00f6ssischen Justiz- und Polizeidepartementes erl\u00e4uterte vor der Kommission, er habe bereits vor der Abstimmung darauf hingewiesen, dass die Bestimmung vermutlich nie Anwendung finden werde; sie habe vor allem abschreckende Wirkung und solle einen sorgf\u00e4ltigeren Strafvollzug bewirken. Artikel 123a der Bundesverfassung wird vermutlich tats\u00e4chlich nie Anwendung finden, weil mit der letztj\u00e4hrigen StGB-Revision auch die Bestimmungen \u00fcber die Verwahrung ge\u00e4ndert wurden und insbesondere in Artikel 65 die M\u00f6glichkeit zur Anordnung einer nachtr\u00e4glichen Verwahrung eingef\u00fchrt wurde.

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De facto ist eine lebenslange Verwahrung somit bereits gest\u00fctzt auf das geltende StGB m\u00f6glich. Weder Gegenstand der StGB-Revision 2006 noch Gegenstand der vorliegenden Umsetzung der Verwahrungs-Initiative ist dagegen die M\u00f6glichkeit der Anordnung der nachtr\u00e4glichen lebenslangen Verwahrung. Auf diesen Vorschlag der Arbeitsgruppe Verwahrung verzichtet der Bundesrat definitiv. [PAGE 1186]

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Am Ursprung der in der Kommission er\u00f6rterten Grundsatzfragen steht nat\u00fcrlich auch die Tatsache, dass der Nationalrat die Volksinitiative \"lebenslange Verwahrung f\u00fcr nicht therapierbare, extrem gef\u00e4hrliche Sexual- und Gewaltstraft\u00e4ter\" in der letzten Legislatur am 13. M\u00e4rz 2003 mit 128 zu 35 Stimmen bei 3 Enthaltungen f\u00fcr g\u00fcltig erkl\u00e4rt hat und dass der St\u00e4nderat es ihm im Juni des gleichen Jahres gleichgetan hat. In seiner Botschaft zur Volksinitiative stellt der Bundesrat fest, dass die Initiative nicht im Widerspruch zum V\u00f6lkerrecht stehe und namentlich weder mit der EMRK noch mit dem Uno-Pakt II kollidiere, weil sie insbesondere durch eine weite Auslegung des Begriffs der \"neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse\" v\u00f6lkerrechtskonform ausgelegt werden k\u00f6nne. Wie bereits gesagt, sah sich der Bundesrat aufgrund dieser Auslegungsprobleme und der Notwendigkeit, die Initiative v\u00f6lkerrechtskonform auszulegen, veranlasst, eine Ausf\u00fchrungsgesetzgebung vorzulegen.

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Einen Antrag, die Volksinitiative an die Kommission zur\u00fcckzuweisen mit dem Auftrag, ein staats- und v\u00f6lkerrechtliches Gutachten zur Frage der G\u00fcltigkeit der Volksinitiative einzuholen, lehnte der Nationalrat am 13. M\u00e4rz 2003 mit 108 zu 48 Stimmen ab. Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung bestimmt n\u00e4mlich: \"Verletzt die Initiative die Einheit der Form, die Einheit der Materie oder zwingende Bestimmungen des V\u00f6lkerrechts, so erkl\u00e4rt die Bundesversammlung sie f\u00fcr ganz oder teilweise ung\u00fcltig.\"

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Die damalige Vorsteherin des EJPD stellte sich im Nationalrat ebenfalls gegen den R\u00fcckweisungsantrag, mit der Begr\u00fcndung, eine Verfassungsinitiative k\u00f6nne nur dann ganz oder teilweise ung\u00fcltig erkl\u00e4rt werden, wenn sie gegen zwingende Bestimmungen des V\u00f6lkerrechtes verstosse, die Unvereinbarkeit mit nicht zwingendem V\u00f6lkerrecht reiche f\u00fcr die Ung\u00fcltigerkl\u00e4rung nicht aus. Unbestritten sei, dass das im Zusammenhang mit der Initiative im Vordergrund stehende Recht auf richterliche \u00dcberpr\u00fcfung des Freiheitsentzugs gem\u00e4ss Artikel 5 Absatz 4 EMRK nicht zum zwingenden V\u00f6lkerrecht geh\u00f6re. Selbst bei Annahme einer Bestimmung, die zwingendes V\u00f6lkerrecht verletzt, komme es nach herrschender Auffassung erst dann zur Ung\u00fcltigerkl\u00e4rung, wenn wirklich keine v\u00f6lkerrechtskonforme Auslegung der Initiative mehr m\u00f6glich w\u00e4re.

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Die Verwahrungs-Initiative zeigt letztlich die Grenzen der Politik der Extrempositionen auf, weil geweckte Erwartungen am Ende nicht erf\u00fcllt werden k\u00f6nnen. Es ist der Demokratie nicht f\u00f6rderlich, faktisch nicht umsetzbare Initiativen zur Abstimmung zu bringen, und es ist der Rechtsstaatlichkeit nicht f\u00f6rderlich, wenn der Souver\u00e4n \u00fcber nicht umsetzbare Initiativen abstimmen kann oder muss. Weil die Initiative somit die Frage nach den Schranken der Verfassungsrevision aufwirft, hat die Kommission f\u00fcr Rechtsfragen einen Antrag verabschiedet, und zwar mit 18 zu 5 Stimmen. Die Verwaltung wurde damit beauftragt, der Kommission Bericht \u00fcber Vorschl\u00e4ge betreffend den Umgang mit Initiativen zu erstatten, die gegen V\u00f6lkervertragsrecht verstossen oder die faktisch oder rechtlich nicht umsetzbar sind. Der Auftrag an das Bundesamt beinhaltete im Weiteren die Pr\u00fcfung der Thematik der materiellen Schranken der Verfassungsrevision. Solche Schranken w\u00e4ren zum Beispiel gewisse Fundamentalnormen der Verfassung wie Grundrechte, Gewaltentrennung, Rechtsstaatlichkeit usw.

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Der Bundesrat geht bekanntlich davon aus, dass es ausser den Bestimmungen des zwingenden V\u00f6lkerrechts keine weiteren materiellen Schranken der Verfassungsrevision gibt. Die Bundesverfassung l\u00e4sst die Frage unbeantwortet, die Lehre beurteilt die Frage der materiellen Grenzen der Verfassungsrevision unterschiedlich. Der erw\u00e4hnte Bericht des Bundesamtes wurde der Kommission f\u00fcr Rechtsfragen an der Februarsitzung dieses Jahres vorgelegt. Er zeigt das geltende Recht, die herrschende Praxis sowie denkbare L\u00f6sungen auf und kommt zum Schluss, dass die materiellen Schranken der Verfassungsrevision nicht ausgedehnt werden sollen. Die Fortf\u00fchrung der geltenden Praxis, im Einzelfall nach einer Vereinbarkeit des Volkswillens mit den v\u00f6lkerrechtlichen Verpflichtungen zu suchen, sei aus rechtlicher Sicht zweckm\u00e4ssiger, auch wenn die geltende Ordnung ihre M\u00e4ngel habe.

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Unsere Kommission hat mit 18 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen entschieden, dass sie diesen Bericht des Bundesamtes zusammen mit der SPK beraten und vertiefen will, insbesondere auch im Zusammenhang mit dem aktuellsten Beispiel, n\u00e4mlich der Volksinitiative \"f\u00fcr demokratische Einb\u00fcrgerungen\". Die am 29. M\u00e4rz 2007 angeh\u00f6rten Rechtsprofessoren st\u00fctzten grosso modo die Meinung des Bundesamtes und sprachen sich grunds\u00e4tzlich auch gegen den Ausbau der materiellen Schranken der Verfassungsrevision aus.

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Nachdem sich unsere Kommission also eingehend mit der Frage der Voraussetzungen f\u00fcr die G\u00fcltigkeit von Volksinitiativen und der Thematik der materiellen Schranken der Verfassungsrevision befasste und dazu gemeinsam mit der SPK Anh\u00f6rungen durchf\u00fchrte, mutet es schon sehr befremdend an, wenn der Vorsteher des EJPD die Kommission f\u00fcr Rechtsfragen im Zusammenhang mit ihrem Entscheid, auf die Ausf\u00fchrungsgesetzgebung zur Verwahrungs-Initiative nicht einzutreten, in der Presse diskreditiert.

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